检察机关应该规范处理扣押款物

检察机关应该规范处理扣押款物

扣押款物是侦查机关普遍适用的一种侦查措施。由于其具有很大的强制性，容易对公民的财产权利造成侵犯，因此，我国刑诉法对涉案款物的扣押方式、条件、程序、处理等都作了明确的规定。最高人民检察院在《人民检察院扣押、冻结款物工作规定》中（以下简称《扣押工作规定》）对扣押、冻结款物的程序、保管、处理等尽管也有比较具体的规定，但是，有些规定因为和人民法院的司法解释不衔接，或者容易让人在理解方面产生歧义，所以，在执行过程中，有时会发生一些不规范的行为。扣押活动必须严格依法进行，对扣押款物的处理也应该规范。这关系到公民财产权的保护，也关系到人民检察院的社会声誉。

实践中，检察机关应该如何规范处理扣押物品，笔者拟从以下几个方面谈一点个人肤浅的认识，不一定正确，请同行不吝赐教或者“斧正”。

一、对与案件无关的扣押款物应当及时返还

我国刑诉法第114条规定：“在勘验、搜查中发现的可用以证明犯罪嫌疑人有罪或者无罪的各种物品和文件，应当扣押；与案件无关的物品、文件，不得扣押。”但是，在实践中，往往会遇到难以当场确认的物品，按照《扣押工作规定》，“不能立即查明是否与案件有关的可疑款物，可以先行扣押并按照本规定第十三条审查处理。”即 “ 对扣押、冻结的款物，应当及时进行审查。经查明确实与案件无关的，应当在三日内作出解除或者退还决定，并通知有关当事人。”

对如何处理与案件无关的查扣款物，这些规定不能说不明确。但是，对其中“三日内”的期限起算，却不太容易把握。一种理解是从查扣之日起算，三日内就应当解除或者返还。一种理解是经过“及时”的审查，查明以后再开始起算，应当扣除审查的过程所需要的时间。笔者认为，案件的难易程度不同，审查查扣的物品与案件是否无关，可能需要不同的时间。如果把返还的期限宽展计算，可能有利于提速整体案件，因此，比较倾向后一种观点。但是，如果在侦查终结时还没有把“与案件无关的”款物返还，显然应当界定为违规了。

二、移送起诉的扣押款物应当按照法院的裁判执行

按照我国刑诉法规定，对于作为证据使用的实物，包括作为物证的货币、有价证券等，一般应当依诉讼的进程随案移送。对于一些由于特殊原因，依法没有随案卷移送的扣押款物，检察机关应该如何处理？

最高人民法院《关于执行《刑诉法》若干问题的解释》第二百九十三条规定“对于查封、扣押的赃款、赃物依法不移送的，人民法院作出的判决生效后，由原审的人民法院通知查封、扣押机关上缴国库，同时将通知及判决书送达有关财政机关。查封、扣押机关应当在接到执行通知书后十五日内向人民法院送交执行回单。”

按照该规定，作为查封、扣押的检察机关，应该在接到法院的执行通知书后15日内对扣押款物进行处理，将没有随卷移送的查封、扣押的款物依照判决的要求上缴国库。《扣押工作规定》中尽管也有对“提起公诉的案件，人民检察院应当严格按照人民法院的生效判决、裁定处理扣押、冻结的款物”的规定，但是，在第二十五条却规定了不同的执行期间。“人民检察院作出撤销案件决定书、不起诉决定书或者收到人民法院生效判决、裁定书后，应当在三十日以内对扣押、冻结的款物依法作出处理。情况特殊的，经检察长决定，可以延长三十日。”

《人民检察院刑事诉讼规则》第三百五十八条第（三）规定：“查封、扣押的赃款、赃物，对依法不移送的，应当随案移送证据清单、照片或者其他证明文件，待人民法院作出生效判决后，由人民检察院根据人民法院的通知上缴国库，并向人民法院送交执行回单。”尽管该规定没有明确和法院一致的执行期限，但是，在对扣押款物的处理方法上，却是和人民法院的前述规定相呼应的。

根据《人民检察院公诉工作操作规程》第四百九十六条的规定，公诉部门明确执行的是 “三十日”的处理期限。在实践中如果发现对扣押的物品既没有按期处理，也没有向检察长报告、要求延期等情况，也应该界定为违规。

三、在决定撤销案件、不起诉案件时应当对扣押的款物同时处理

按照《扣押工作规定》，在决定撤销案件、不起诉案件时应当对扣押的款物同时处理，包括已经提起公诉但没有被人民法院在判决中认定的扣押、冻结款物。处理方法不外乎有以下几种：

第一，在相关的决定书中要对扣押、冻结款物的处理作出说明；

第二，认为扣押的款物属于违法所得，需要没收的，应当移送有关主管机关处理；

第三，需要返还被害人的，直接决定返还；

第四，返还给被扣押人。

这些在前述规定的第二十六条、二十七条、二十八条中规定的比较清楚，大都不难理解。但是，其中，比较难把握的是把需要“没收”的“违法所得”“移送主管机关处理”的问题。

违法行为有各种各样的情况。违法行为只有达到一定的严重程度，触犯了刑律，才能构成犯罪。检察机关决定撤销或者不起诉案件，实际是终结了刑事诉讼，使当事人不再受到刑事追究。但是，这并不等于说当事人不应当再受到其它任何处分。如果当事人的行为违反了除刑法以外的其它法律或行政法规，也应当受到相应的行政或者其它处罚。但是，检察机关没有获得直接对“违法所得”进行确认并“没收”的法律授权，被扣押的款物是否属于“违法所得”，是否应当“没收”，只能由法定的主管机关进行确认和处罚。所以，检察机关只能将扣押的款物移送给主管机关。比如，如果认为当事人的行为应当受到工商或者税务的行政处罚，就应该把扣押的款物移送到工商或者税务机关。如果认为当事人的行为应当受到党纪、政纪处分，就应该把扣押款物移送到纪委、监察机关。还有一些可能应当受到治安处罚的行为，应该移送给公安机关，由这些具有管理、处罚权限的机关或者其他单位处理。

关于这个问题，在实际处理的过程中可能比较复杂。一种情况是接受移送的“主管机关”，按照相关法律、法规设定的程序，审查检察机关移送的案件以后，采信了检察机关的建议，对当事人进行了相应的行政处罚或者党纪、政纪处分，“没收”并“上缴”了检察机关移送的扣押款物。另一种情况是接受移送的“主管机关”和检察机关的认识不一致，经过审查，他们认为当事人的违法行为轻微，或者有不应当给予行政处罚或者党纪处分的理由。在这种情况下，这些扣押款物应该移送返回检察机关，由检察机关返还给被扣押人，还是由 “主管机关”直接返还给被扣押人？检察机关好像没有相关的明确规定。笔者认为，在这种情况下，还是将扣押款物返回检察机关，由检察机关直接退还给当事人比较合适。“哪来哪去”，可能比较容易做好解释工作。

另外，需要郑重声明，以上观点，仅仅是笔者对扣押款物的处理规定的理解。对被冻结在金融机构的存款的处理问题，笔者因为没有读懂《扣押工作规定》第二十六条第二款的规定，所以没有办法发表这方面的任何意见。该规定称“因犯罪嫌疑人死亡而撤销案件，被冻结的存款、汇款应当依法予以没收或者返还被害人的，可以申请人民法院裁定通知冻结犯罪嫌疑人存款、汇款的金融机构上缴国库或者返还被害人；因其他原因撤销案件的，直接通知冻结机构上缴国库或者返还被害人。”对前半句，不难理解，因嫌疑人死亡而撤销案件的，需要申请人民法院裁定处理。对后半句中的“其他原因”，笔者不知所指，不知道是否涵盖除“因犯罪嫌疑人死亡而撤销案件”以外的，所有撤销案件的情况。是不是因“其他原因”撤销案件的，检察机关都可以直接处置冻结存款呢？我国刑诉法第十五条规定了六类不追究刑事责任的情形，在侦查阶段发现，就需要撤销案件；在审查起诉阶段发现，就要用法定不诉的方式处理；在审判阶段发现，就只能是终止审理或者宣告无罪。一些不追究刑事责任的情形，因为发现的诉讼阶段不同，所以处理的方式不同，但是结果却是相同的。案件撤销了，刑事责任不再追究了，检察机关还要把冻结款以“直接通知”的方式“上缴国库或者返还被害人”，所追究的又是什么责任呢？是行政责任还是民事责任？被冻结款项的性质，应当通过何种程序界定？会不会涉及到民事纠纷？在实践中，金融机构是否会执行检察机关的这种“通知”？这些都让笔者感到困惑。有些可能会涉及到民事纠纷的案件，检察机关如果在撤销案件的同时，解除冻结，并告诉“被害人”另行提起民事诉讼同时申请诉讼保全，应当能够避免一些不必要的麻烦。

四、处理扣押款物应当及时通知当事人

按照 《扣押规定》第三十二条“ 人民检察院对扣押、冻结的款物作出处理决定后，应当在七日内通知有关当事人，并同时告知如果对处理决定不服，可以申请复议。复议由办案部门办理，并应当在七日内作出复议决定。复议期间停止处理决定的执行。当事人对复议决定不服的，可以向上一级人民检察院申诉。上一级人民检察院应当对申诉及时进行复查并作出决定。”

《人民检察院公诉工作操作规程》在第四节“ 涉案款物处理中”，对如何处理扣押款物以及通知当事人的问题也都规定的比较详细。问题是在执行过程当中，在一些管理不规范的检察机关，往往会发生忽略对扣押物品处理的情况。对移送起诉的案件，不仅仅是自侦案件的扣押物品处理不及时，对公安机关随卷移送的扣押物品的处理同样也存在长期搁置等不规范的问题。以至于发生过有犯罪嫌疑人刑满释放后，持法院判决书，到检察机关要求退回判决书未确认的扣押款物的问题。

财产权与人身权同为公民的基本权利，在法制日益完善的社会中，犯罪嫌疑人的财产权同样应当受到重视。检察机关在进行刑事诉讼的过程中，不仅仅要重视对犯罪分子的惩处、对受害人的慰藉，它同时也要关注对被追诉人正当权利的保护。处理扣押款物，应当在规定的期间内及时通知当事人，给当事人以申辩的权利。只有这样才能全面体现法律的公平与正义。

五、检察机关能否作为“上缴国库”的决定机关是需要澄清的问题

在我国刑事诉讼框架内，没有关于撤销或者不起诉案件后的扣押款物的处理规定。97年刑诉法修订以后，检察机关也没有及时清理那些年代久远的“批复”和一些带有行政色彩的规定，这是导致一些检察人员对扣押款物的处理问题，理解比较混乱的一个主要原因。比如 有学者做过这样的调查：“对于作出存疑不起诉的案件，涉及扣押、冻结款物的情形应该如何处理？实务中做法不一。经过调查反馈，30%的检察人员认为，存疑不起诉实质上就是无法指控犯罪，因此，所扣押的涉案款物应当返还给犯罪嫌疑人本人；60%的人认为，既然存疑，扣押物品全部退回实施扣押的公安机关处理。10%的人认为，扣押、冻结款物一律没收，上缴国库。”注

我国刑事诉讼法第198条规定：“公安机关、人民检察院和人民法院对于扣押、冻结犯罪嫌疑人、被告人的财物及其孳息，应当妥善保管，以供核查。任何单位或个人不得挪用或者自行处理。对被害人的合法财产，应当及时返还。对违禁品或者不宜长期保存的物品，应当依照国家有关规定处理。对作为证据使用的实物应当随案移送，对不宜移送的，应当将其清单、照片或者其他证明文件随案移送。人民法院作出的判决生效以后，对被扣押、冻结的赃款赃物及其孳息，除依法返还被害人的以外，一律没收，上缴国库。”这是我国法律对如何处理刑事案件中的涉案物品的一般规定。从该条的内容不难看出，侦查机关对扣押、冻结的款物的处理，应当在人民法院作出生效判决以后。这是立法者是从保护案件当事人合法权益的角度出发作出的规定。但是由于司法实践中案件的多样性，立法意图在司法实践中却没有得到很好的体现。

最高人民检察院《人民检察院扣押、冻结款物工作规定》第3条规定：“违法所得的一切财物，应当予以追缴或者责令退赔。对被害人的合法财产，应当依法及时返还。违禁品和供犯罪所用的财物，应当予以扣押、冻结，并依法处理。”高检院的这项规定，让很多检察人员产生了误解，认为检察机关可以不经过法院的裁判，直接对“追缴”过来的扣押、冻结款物实施 “没收”“上缴国库”。另外，财政部1986年发布的《罚没财物和追回赃款赃物管理办法》的效力好像至今仍在，而这些规定当中的“依法处理”往往很容易被人忽略，这可能也是让一些人产生误解的重要原因。

最高人民法院、最高人民检察院、公安部等六部委《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》，对侦查机关处理扣押、冻结款物的行为有了更加明确、具体的规定： “48、对于赃款赃物，除依法返还被害人的财物以及依法销毁的违禁品外，必须一律上缴国库。任何单位和个人都不得挪用或者私自处理。关于赃款赃物的处理，应当按照刑事诉讼法第一百九十八条的规定执行，并应当根据不同情况作以下处理：

（一）对作为证据使用的实物，应当依法随案移送。对不宜移送的，应当将其清单、照片或者其他证明文件随案移送，不得以未移送赃款赃物为由，拒绝受理案件。

（二）侦查机关冻结在金融机构的赃款，应当向人民法院随案移送该金融机构出具的证明文件，待人民法院作出生效判决后，由人民法院通知该金融机构上缴国库，该金融机构应当向人民法院送交执行回单。

（三）查封、扣押的赃款赃物，对依法不移送的，应当随案移送证据清单、照片或者其他证明文件，待人民法院作出生效判决后，由人民法院通知查封、扣押机关上缴国库，查封、扣押机关应当向人民法院送交执行回单。

……

最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部制订的关于刑事诉讼法执行问题的解释或者规定中与本规定不一致的，以本规定为准。”

按照前述规定，笔者认为，不论是扣押还是冻结的款物，未经人民法院的生效判决，任何侦查机关都没有权利直接作“上缴国库”处理。

检察机关按照人民法院的裁判，将扣押、冻结款物“上缴国库”，实际是对人民法院的生效判决的执行行为。检察机关只能是“上缴国库”的执行机关，而不能是作出“上缴国库”的决定机关。检察机关的司法解释以及相关的工作规定，都不能作为“上缴国库”的执行依据。所谓 “该上缴的未上缴”，应当是指那种收到人民法院生效判决以后，却没有在人民法院限定的执行期间，把扣押款物“上缴国库”的情况。对撤销案件、各类不起诉案件、以及经过人民法院审判，但未被确认的扣押、冻结款物，都不能由检察机关自行决定“上缴国库”。凡是认为“需要没收的”，只能提出检察建议，移送给主管机关处理。这点需要在从事侦查和公诉工作的检察人员中予以澄清。

对没有经过人民法院生效判决确认的扣押款物，由检察机关直接“上缴国库”，是没有任何法律依据的。当然，有一种情况例外，那就是一些国企、国家机关的“小金库”问题。在获得同级财政授权的情况下，检察机关可以把在办案过程中发现的“小金库”直接收缴。但是，必须明确，这种收缴“小金库”的行为，是行政处罚的一种。可以行使处罚权的只能是各级财政，而不是检察机关。检察机关之所以能够具体实施，是因为获得了同级财政机关的行政授权。这类处罚的性质依然属于行政处罚，被处罚的单位可以依法提起行政诉讼。

可见，不论是“赃款赃物”，还是 “违法所得”，除依人民法判决“依法没收，上缴国库”或者依照党纪“收缴”之外，其它任何形式的“没收”和“上缴”，都属于《行政处罚法》调整的范畴，检察机关因为没有行政处罚权，所以不能直接决定把扣押款物“上缴国库”。实践中，如果发现未附有相关法院生效判决书，裸缴扣押款物的情况，都属于应当纠正的行为。可由违规上缴的单位申请退库，然后按照相关规定处理。

综上，笔者认为，检察机关一方面应该研究建立起科学、合理、便于操作的对扣押冻结款物的处理规定，切实保障刑事诉讼当事人的财产权，另一方面，在现有的制度框架下，检察机关应该尽量规范处理涉案的扣押、冻结款物，以树立理性、平和、文明、规范执法的良好社会形象。

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