王建学/天津大学法学院教授 来源：澎湃新闻
随着社会的发展，生活节奏的加快，个人因工作和生活而承受的精神压力不断增加，精神疾病遂成为现代社会的普遍性问题。部分精神障碍患者由于其患病特质可能做出危害他人安全或严重扰乱社会秩序的行为。如果存在这种危险，而患者又没有入院接受治疗，就有必要由国家动用公权力进行强制收治。
但纵观古今，精神病院特别是强制收治机构又常常成为社会的阴暗角落。强制收治不仅会限制患者的人身自由，而且“只收不治”也时有发生，患者没有获得健康保障，收治沦为变相关押。现代法治国家都希望将法治之光照进精神病院，在为精神障碍患者提供自由和健康保障的前提下，实现其人身自由与社会秩序的平衡。在此就介绍一起法国宪法委员会对精神病患强制收治的违宪审查案。这一裁决集中阐释了行政强制收治机制是否侵犯精神病患的宪法权利，细致读来也可对其中的关键问题有基本了解。
法国议会在1990年通过了“埃万法”（loi Evin），针对精神障碍患者确立了两种非经本人同意的强制收治：一是基于第三人的请求，二是基于行政的要求。 “埃万法”将行政强制收治机制写入《公共健康法典》，行政机关由此获得强制收治精神病患者的权力。
但问题是，宪法宣告人人都享有人身自由权和私生活受尊重权，精神障碍患者也是人，自然包含在内。那么，针对精神障碍患者的行政强制收治是否会侵害患者受宪法保障的基本权利？
在法国历史上，负责进行合宪性审查的宪法委员会曾受理过两起针对强制收治精神病患的抗辩，在合并审查后于2011年6月9日最终做出了“行政强制收治机制违宪”的裁决。
在详述这一裁决内容之前，让我们首先回顾下法国《公共健康法典》里规定的精神病患的强制收治程序——实际上，这是一套较为复杂的程序：对于有治疗必要且危及他人安全或严重扰乱公共秩序的精神障碍患者，巴黎警察局长和国家驻各省专员基于附理由的医学证明签署命令，将其强制收治于特定的医疗机构；而附理由的医学证明只能由收治机构中执业的精神科医师签发；警察局长和国家驻省专员签署命令时必须说明理由，并详细列明强制收治的必要性事由；收治机构的负责人在患者强制入院后24小时内应将精神科医师的医学证明移交国家专员和省精神障碍收治委员会。
之所以规定如此繁琐的程序，就是为了防止“误伤”。如果患者的病情没有达到必须收治的程度，或者不会对他人安全或公共秩序产生危害，强制收治或继续收治就会丧失法律上的必要性。如果极端的情况发生，例如行政机关基于故意或过失而强制收治健康人或者继续收治已经康健的患者，就确定无疑会对病患的人身自由造成严重侵害。此时的强制收治既缺乏保护他人安全和公共秩序的正当目的，也违背被收治者本人的健康要求。
那么，为何宪法委员会仍然裁定其违宪呢？其核心原因还在于人身自由的极度重要性。它构成几乎所有其他自由和权利行使的前提，如果个人丧失人身自由，诸如隐私、言论、出版、集会、结社、游行、示威、选举、婚姻、劳动、受教育等权利也都会受到牵连。因此，在涉及人身自由时，宪法委员会表现出再多审慎都不为过。也是由于人身自由的基础性，法国宪法同样给予其极其严格的保护。
在宪法委员会看来，精神障碍患者的宪法权利分别源于以下条款：其一是1789年《人权和公民权宣言》第2条和第4条有关自由权的宣告，“一切政治结合均旨在维护人类自然的和不可动摇的权利。这些权利是自由、财产、安全与反抗压迫”，“自由是指能从事一切无害于他人的行为；因此，每一个人行使其自然权利，只以保证社会上其他成员能享有相同的权利为限制。此等限制只能以法律决定之。”据此，人身自由是自然权利，尽管可以基于他人权利的保护而受到限制，但限制必须由法律作出。
其二是1958年宪法第66条规定的人身自由的特别程序保障：“任何人均不得受到专断的拘禁。司法机关作为个人自由的保障人，按照法律规定的条件确保此原则得到遵守。”该条宣告禁止专断拘禁的原则、司法保障原则，并再次肯定法律保留原则。
其三是1946年宪法序言第11段规定的身体健康权，“国家确保一切人，尤其是儿童、母亲和年老的劳动者，获得健康、物质保险、休息和闲暇之保障。”据此，国家亦应确保精神障碍患者获得健康之保障。
对精神病患的强制收治机制包含着两种相互冲突的法益：一方面，精神障碍患者的人身自由和私生活应受尊重；另一方面在患者本身的危险性较高时，对其强制收治既是保障精神障碍患者的健康权，同样也是保护他人的安全并维持必要的公共秩序。立法机关可以为追求后一法益而限制前一法益，也可以在其权限范围内进行自由裁量，并根据强制收治措施对个人自由的影响，来确定司法机关介入的方式和程度。但立法在裁量过程中，对人身自由的限制不仅要尊重司法保障原则，而且要确保限制措施不会超出必要的限度。宪法委员会虽不能替代立法裁量，但必须通过审查确保它不会造成法益失衡。
《公共健康法典》中确定的强制收治原则为，精神障碍患者只有必须治疗且危及他人安全或严重扰乱公共秩序，才须受到强制治疗。宪法委员会认为，这一定位符合宪法要求，对人身自由进行限制的理由也是正当的。在收治程序上，法律要求强制收治决定必须详细说明理由，必须以医学证明为前提和基础，这也是合理的。尽管最初收治阶段没有司法机关的监督和介入，但并不违反司法保障原则，因为宪法并不要求一切限制人身自由的措施都必须由司法机关事前介入。
但宪法委员会认为，《公共健康法典》仍旧存在两方面的违宪瑕疵：一方面，最初的强制收治决定缺少再次诊断的程序性保障，无法确保强制治疗系属必要。“只有再次诊断能够使强制治疗措施得到支持；缺少这一保障，受挑战的规定不能保证强制治疗就患者的状况来说，以及对于他人安全和公共秩序来说，是适当、必要和均衡的”。另一方面，后续治疗程序也缺少司法机关的适当介入。此前宪法委员会已在宪法判例多次强调，人身自由保障的基本原则是，“除非法院能够尽可能介入，否则个人自由无法获得保障”。从此出发，伴随限制人身自由的时间变长，司法机关介入的必要性也须增强，“非经患者同意的强制治疗，其医学理由和治疗目的只有在设置时限的条件下才能予以考虑”。宪法委员会在此认为，在缺乏法院介入的条件下，强制治疗的维持不得超过15日。
基于上述理由，宪法委员会最终裁定强制收治机制违宪。但考虑到如立即撤销《公共健康法典》的相关内容，会违背保护健康和防止危及公共秩序的要求，并且会产生明显过度的后果，因此只是责令立法机关限期补正违宪的法律规定，逾期这些条款就会自动失效。
从法国法再回到我国有关精神病患收治的相关立法。我国是社会主义法治国家，宪法同样保护精神障碍患者的人格尊严、人身自由以及身体健康等基本权利。为防止公民的人身自由受到不当侵害，全国人大常委会于2012年10月通过了《精神卫生法》（2018年修正）。
该法明确宣告：“精神障碍患者的人格尊严、人身和财产安全不受侵犯。”“任何组织或者个人不得歧视、侮辱、虐待精神障碍患者，不得非法限制精神障碍患者的人身自由。”据此，精神障碍的住院治疗实行自愿原则。对于疑似精神障碍患者发生伤害自身、危害他人安全的行为，或者有伤害自身、危害他人安全的危险的，其近亲属、所在单位、当地公安机关应当立即采取措施予以制止，并将其送往医疗机构进行精神障碍诊断。诊断应当由精神科执业医师做出。如果诊断结论、病情评估表明，就诊者为严重精神障碍患者并有下列情形之一的，才应当对其实施住院治疗：“（一）已经发生伤害自身的行为，或者有伤害自身的危险的；（二）已经发生危害他人安全的行为，或者有危害他人安全的危险的”。
如诊断为第一种情形的，经其监护人同意，医疗机构应当对患者实施住院治疗，但监护人不同意的，医疗机构不得对患者实施住院治疗，而是由监护人负责居家看护管理，这体现了国家对个人私生活自主权的尊重。
只有针对第二种情形，国家才可以实施强制收治。但对于强制收治，患者或者其监护人如有异议，可以要求再次诊断和鉴定。对再次诊断结论有异议的，还可以自主委托依法取得执业资质的鉴定机构进行鉴定。对于诊断、鉴定和收治，《精神卫生法》又规定了严格且审慎的医疗程序和标准。
《精神卫生法》施行以来，“飞跃疯人院”的事件虽未完全杜绝，但也日益销声匿迹。精神病患同样拥有基本权利，其人格尊严同样要受到尊重。即使国家要基于公共秩序和他人安全的考虑，要将精神病患强制收治，但也必须符合法律程序和法治要求。也正因为强制收治所维护的法益是公共秩序和他人安全，因此《精神卫生法》规定的精神病患“危害他人安全”只能是物理上的，绝不能包含言论上的危害。如果精神病患并未发生危害他人安全的行为，哪怕其发表再惊世骇俗的言论，也不能对其进行强制收治。精神病患无论病愈与否或身处何地都受到宪法基本权利的保障。从这个意义上说，要真正关进笼子里的是公权力，绝非精神障碍患者。
从“被精神病”再现看我国非刑强制医疗制度之疏失
【中文摘要】我国目前形成了涉刑和非刑精神病强制医疗的双轨格局。这种双轨格局背后是两极化的程序待遇，即涉刑精神病强制医疗已经实现了司法化，而非刑强制医疗则从根本上排除了司法干预的可能。这种两极化的程序待遇并不存在站得住脚的理由。未来应参考国际标准改革我国非刑精神病强制医疗制度。
【关键词】强制医疗；强制入院；精神卫生法；人权路线；双轨制
2013年11月，中共中央十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出“废止劳动教养制度，完善对违法犯罪行为的惩治和矫正法律，健全社区矫正制度。”2013年12月28日，全国人大常委会通过了废止劳动教养制度的决定。结合三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标，以及2014年10月四中全会提出“全面推进依法治国”的大背景，乐观地解读，这或许是对刑法和行政法两大法律体系之间灰色地带上的各种限制人身自由的处遇措施进行系统清理的开始。[1]精神病强制医疗不久之前也属于这一特殊领域。但是，由于制度理念和程序设计方面的疏失，直到今天，这一领域仍存在一定的乱象和权力滥用的空间，而且与上述其他几种限制人身自由的处遇措施相比，具有更大的隐蔽性。本文从我国目前的制度现状入手，对非刑精神病强制医疗制度进行系统检视，以期对未来的改革提供些许启示。
一、制度史简述
对危害社会的精神病人采取类似强制医疗的措施，早在建国初期就已经出现。1956年国务院在《对湖北省人民委员会关于精神病人收容管理工作的请示的批复》中指出，为了便于精神病人治疗，对病情严重且对社会治安危害甚大的病人应暂由公安机关进行看管，卫生部门负责治疗，其他有关部门予以协助。[2]该批复对当时精神病人强制医疗工作提供了指导，也直接促成现行《刑法》第18条关于对不负刑事责任的精神病人“应当责令他的家属或者监护人严加看管和医疗；在必要的时候，由政府强制医疗”的规定。
但是，刑法规定的强制医疗仅适用于于严重危害社会、不负刑事责任的精神病人，行为违反治安管理但尚未构成犯罪的精神病人并不在刑法的视野之内。对这类精神病人是否适用强制医疗也有不同意见。原《治安管理处罚条例》和现行的《治安管理处罚法》都规定了责令监护人严加看管和治疗，并未出现强制医疗的内容。[3]然而，实践中精神病人严重危害社会治安的事件屡屡发生。2004年，卫生部与公安部等部门联合发布了《关于进一步加强精神卫生工作的指导意见》，要求对严重肇事肇祸的精神疾病患者进行强制医疗，从而将严重违反治安管理的精神病人纳入强制医疗范围。各地据此出台涉及精神病强制医疗的地方性法规、精神卫生条例。这些涉及强制医疗的地方性法规、规章、条例体例上缺乏协调性，而且带有明显的地域局限性，更重要的是，将涉及人身自由的强制医疗措施交给地方性法规、规章、条例作出规定，违背了《立法法》的基本精神。实践中，精神病强制医疗方面也出现一些乱象，一方面是一些肇事肇祸的精神病人得不到及时收治，另一方面出现了媒体广为诟病的“被精神病”现象。[4]
2012年《刑事诉讼法》修正案增设“依法不负刑事责任的精神病人的强制医疗程序”，为严重危害社会的精神病人进行强制医疗提供了程序法律依据，并将强制医疗决定权交给人民法院，实现了强制医疗的司法化，可以说，涉刑精神病强制医疗制度的主要问题基本得以解决。
《刑事诉讼法》规定的强制医疗程序只适用于“实施暴力行为，危害公共安全或者严重危害公民人身安全，经法定程序鉴定依法不负刑事责任的精神病人”，[5]对不涉及刑法、仅违反治安管理处罚法的精神病人的强制医疗，以及由亲属送医的“非自愿”住院治疗问题，刑事诉讼法没有也不可能触及。对于非刑精神病强制医疗领域的规范化，人们普遍对即将出台的《精神卫生法》寄予厚望。2012年10月26日，经过多年的筹备，[6]《精神卫生法》正式颁布，2013年5月1日正式实施。到此为止，与治安违法行为与犯罪行为的双轨制惩治体系相类似，中国已经形成以《刑法》和《刑事诉讼法》为主要法律依据的涉刑精神病强制医疗制度，以及以《精神卫生法》为主要法律依据的非刑精神病强制医疗制度同时并存的双轨局面。本文所谓“非刑强制医疗”，即专指后一领域。然而，《精神卫生法》正式实施仅一年余，媒体又出现无病公民“被精神病”，两次被警方送入精神病院的报道。[7]可以说，当初在防范“被精神病”乱象方面曾被寄予厚望的《精神卫生法》，并没有如人们期待地发挥有效的作用。
二、我国非刑精神病强制医疗制度的主要内容
《精神卫生法》宣布对精神障碍患者进行诊断和治疗的基本原则，即“精神障碍患者的人格尊严、人身和财产安全不受侵犯”；“任何组织或者个人……不得非法限制精神障碍患者的人身自由”；“精神障碍的诊断、治疗，应当遵循维护患者合法权益、尊重患者人格尊严的原则”；“精神障碍的住院治疗实行自愿原则”。[8]
关于精神障碍患者的送诊。《精神卫生法》将精神障碍患者的送诊区分为两种情况。一是纯粹以治疗为目的的送诊，包括“个人”自行到医疗机构进行精神障碍诊断；“疑似精神障碍患者的近亲属”可以将其送往医疗机构进行精神障碍诊断；对查找不到近亲属的流浪乞讨疑似精神障碍患者，由“当地民政等有关部门”按照职责分工，帮助送往医疗机构进行精神障碍诊断。[9]二是精神障碍患者在对自己或者他人安全构成威胁情况下的送诊，即疑似精神障碍患者发生伤害自身、危害他人安全的行为，或者有伤害自身、危害他人安全的危险的，“其近亲属、所在单位、当地公安机关”应当立即采取措施予以制止，并将其送往医疗机构进行精神障碍诊断。[10]关于精神障碍的初次诊断。《精神卫生法》对于精神障碍诊断主体的资质作出明确限定，即“精神科执业医师”，但对于诊断主体的数量没有作特殊要求。[11]
关于“非自愿”住院治疗的标准。经诊断结论、病情评估，就诊者被确定为精神障碍患者，并具有《精神卫生法》第30条规定的两种应当住院治疗的情形之一的，应当实施住院治疗：一是“已经发生伤害自身的行为，或者有伤害自身的危险的”；二是“已经发生危害他人安全的行为，或者有危害他人安全的危险的”。可见，在“非自愿”住院治疗的标准上，《精神卫生法》采用了“严重精神障碍患者+危险”标准。但是，对于这两种“非自愿”住院治疗的情形，立法所赋予的强制程度并不等同。第一种情形下是否住院治疗，取决于监护人是否同意，因此这种情况下的“非自愿住院”仅是对患者本人而言的“非自愿”，强制程度较弱。而在第二种情形下，即“已经发生危害他人安全的行为，或者有危害他人安全的危险的”，由于其强制程度较高，精神卫生法赋予患者及其监护人寻求再次诊断和鉴定的机会。
再次诊断和鉴定。患者或者其监护人对需要住院治疗的诊断结论有异议，不同意对患者实施住院治疗的，可以要求再次诊断和鉴定。《精神卫生法》第32条首先对提出再次诊断要求的期间、实施再次诊断的医师条件和人数、再次诊断的程序要求作出规定。对再次诊断结论仍有异议的，患者或者其监护人可以自主委托依法取得执业资质的鉴定机构进行精神障碍医学鉴定。《精神卫生法》第32条第3款、第33条、第34条对鉴定人的资质和人数、面见患者的程序要求、鉴定人的回避等事项作出规定。接受委托的鉴定机构应当指定本机构具有该鉴定事项执业资格的二名以上鉴定人共同进行鉴定。鉴定人应当到收治精神障碍患者的医疗机构面见、询问患者，该医疗机构应当予以配合。鉴定人本人或者其近亲属与鉴定事项有利害关系，可能影响其独立、客观、公正进行鉴定的，应当回避。关于再次诊断结论或者鉴定报告的效力，再次诊断结论或者鉴定报告表明，不能确定就诊者为严重精神障碍患者，或者患者不需要住院治疗的，医疗机构不得对其实施住院治疗。相反，如果再次诊断结论或者鉴定报告表明，精神障碍患者具有《精神卫生法》第30条第2款第2项情形，即“已经发生危害他人安全的行为，或者有危害他人安全的危险的”，其监护人应当同意对患者实施住院治疗。监护人阻碍实施住院治疗或者患者擅自脱离住院治疗的，可以由公安机关协助医疗机构采取措施对患者实施住院治疗。[12]
关于诊断和鉴定期间的临时留院措施和临时性约束保护措施。《精神卫生法》第29条和第35条第3款分别对初次诊断、再次诊断和鉴定期间的临时留院措施作出规定：“医疗机构接到依照本法第28条第2款规定送诊的疑似精神障碍患者，应当将其留院，立即指派精神科执业医师进行诊断，并及时出具诊断结论。”“在相关机构出具再次诊断结论、鉴定报告前，收治精神障碍患者的医疗机构应当按照诊疗规范的要求对患者实施住院治疗。”《精神卫生法》第40条同时授权医疗机构在特定情况下可以对精神障碍患者实施临时性约束保护措施：“精神障碍患者在医疗机构内发生或者将要发生伤害自身、危害他人安全、扰乱医疗秩序的行为，医疗机构及其医务人员在没有其他可替代措施的情况下，可以实施约束、隔离等保护性医疗措施。实施保护性医疗措施应当遵循诊断标准和治疗规范，并在实施后告知患者的监护人。”但是，“禁止利用约束、隔离等保护性医疗措施惩罚精神障碍患者。”也就是说，临时性约束保护措施不得用于惩罚目的。
对精神障碍患者病情的检查评估和出院。对住院治疗的精神障碍患者的出院，《精神卫生法》根据不同的情形实行区别对待。对于“自愿住院治疗的精神障碍患者可以随时要求出院”；对于具有《精神卫生法》第30条第2款第1项情形的实施住院治疗的精神障碍患者，监护人可以随时要求患者出院；而对于具有《精神卫生法》第30条第2款第2项情形，医疗机构应当根据精神障碍患者病情，及时组织精神科执业医师进行检查评估。评估结果表明患者不需要继续住院治疗的，医疗机构应当立即通知患者及其监护人。[13]
三、我国非刑精神病强制医疗制度之疏失
在具体制度设计上，《精神卫生法》体现了近年来西方强制医疗制度的发展趋势，将入院措施和治疗措施区别对待。[14]同时，如上所述，为了防范滥用强制入院措施，《精神卫生法》引入再次诊断和鉴定制度，并实行初次诊断主体的回避制度，在再次诊断和鉴定过程中引入强制询问本人原则。除此之外，《精神卫生法》明确肯定了精神障碍患者在治疗方面的自决权、[15]知情权[16]和住院期间的通讯和探访权等。[17]这些都是《精神卫生法》中设计的强制医疗制度的亮点。然而，毋容讳言，制定于本世纪初的我国非刑强制医疗制度后发优势却不明显，甚至存在一些严重的缺憾。
第一，非刑强制医疗制度理念滞后。强制医疗一直是精神卫生法学的核心问题，上百年来也成为西方法律和伦理争论的主题。精神卫生领域强制性措施的适用，涉及三个方面的利益考量：第一，相关人的基本人权；第二，公共安全；第三，对相关人进行充分治疗的需要。西方早期的强制医疗制度比较强调其医疗属性，从而形成了所谓的“医疗模式”，在强制入院的标准上也强调“充分治疗的需要”。但是，从上世纪50、60年代开始，在美国民权运动影响下，西方强制医疗制度的重心开始从家长式地强调“治疗的需要”向保障精神病患者的基本人权方面转移，从而形成了所谓的“人权路线”。“人权路线”认为，对精神病人采取强制入院措施，即便是出于治疗的目的，也构成了对相关人人身自由的剥夺或者严重限制，仅此一点，就决定了精神病强制医疗不纯粹是一个医学问题，它也是一个法律问题。因此，强制医疗制度必须紧密地围绕这一属性而设计。[18]
然而，我国《精神卫生法》构建的非刑强制医疗，从制度设计的整体理念上，仍未摆脱“医疗模式”的思维方式，强制医疗程序从启动、诊断到作出决定基本上是医疗机构一家独揽。对于强制医疗过程中必然发生的剥夺或者严重限制人身自由的一面，我国《精神卫生法》并未给予充分的承认，更没有围绕这一属性发展出相对完备的程序保障。不仅如此，相对于刚刚废止的劳动教养、收容教育、收容教养、强制戒毒等干预人身自由的处遇措施，非刑精神病强制医疗的适用对象处于更加不利的处境：由于作出非刑精神病强制医疗决定的甚至不是行政机关，因此从根本上排除了任何司法干预的可能。这不能不说是一个重大的缺憾。
第二，未充分关注和吸收非刑强制医疗方面的国际标准。强制医疗或强制入院对个人人身自由影响甚巨，因而早已成为国际人权条约关注的焦点。最早和最重要的保护人身自由的文件，除了没有约束力的《世界人权宣言》外，当属《公民权利和政治权利国际公约》第9条第1项：“人人有权享有人身自由和安全。任何人不得加以任意逮捕或拘禁。除非依照法律所确定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由。”联合国人权委员会承认公约第9条适用于对有精神问题的人剥夺自由，只要法律施加了剥夺人身自由的制裁，那么即适用第9条第4项规定的条件：“任何因逮捕或拘禁被剥夺自由的人，有资格向法庭提起诉讼，以便法庭能不拖延地决定拘禁他是否合法以及如果拘禁不合法时命令予以释放。”而且，根据公约第2条第3项，各成员国必须给被剥夺自由的人提供有效的救济。1991年，联合国大会通过了《保护精神病患者和改善精神卫生保健的原则》（以下简称《原则》）的决议，详细规定了对有精神问题的人剥夺自由时的标准。2004年，欧洲理事会部长委员会通过了《欧洲理事会部长会议建议》（以下简称《建议》），成为国际社会比较推崇的强制医疗制度标准。
2006年，联合国通过了《残疾人权利公约》，掀开了残疾人权利保障的新篇章，传递了全新的理念：残疾人不是慈善的受体，而是权利的主体。精神病人也是“公约”意义上的残疾人。公约第14条“人身自由和安全”规定：“1.成员国应确保残疾人与其他人平等地：（a）享有人身自由和安全权；（b）不被非法或任意地剥夺自由，任何对自由的剥夺都是依法进行，而且存在残疾本身不能成为剥夺自由的理由。”根据残疾的存在而剥夺自由本身就是歧视性的，是违反公约的。起草公约的临时委员会主席对此解释道：“这实质上是一个非歧视性条款。问题的关键点是，残疾人的待遇应当与其他人一样。对其他人构成危险的残疾人应该和其他任何人受到同等的对待。”[19]作为新世纪的第一个人权公约，《残疾人权利公约》向“权利本位”路线的明确转型对于欧盟及其成员国具有重要的意义，也给欧洲各国原有的强制医疗制度提出了新的挑战。[20]这意味着需要从非歧视和平等待遇的角度对各成员国现有的涉及精神病人的政策路线和立法进行重新审查。为此，欧盟基本人权署[21]开始着手对欧盟各成员国强制医疗制度进行调查和比较研究，并于2012年发布了以对欧盟当时27个成员国的调查为基础的报告——《精神病人的强制入院和强制治疗》，[22]足见欧盟和国际社会对非刑精神病强制医疗领域的重视程度。然而，从我国《精神卫生法》中强制入院制度的整体设计来看，对上述国际标准并没有给予充分的关注。具体表现在以下几个方面。
第三，强制入院的标准。目前国际社会比较推崇的2004年《建议》[23]第17条对强制入院规定了5项标准：“只有在满足以下条件的情况下，才可以对一个人强制收容：该人存在精神健康问题；该人的病情有严重伤害自己或者他人的重大风险；收容包含治疗目的；不存在提供适当治疗限制性更少的替代措施；必须考虑相关人本人的意见。”我国《精神卫生法》对强制入院采用的是“严重精神障碍患者+危险”标准，相比《建议》提出的5项标准，缺失了“治疗的目的”、“不存在较少限制性的替代措施”和“考虑病人本人的意见”三个标准。笔者认为，未来在改革我国非刑精神病强制医疗制度时，应适当引入这三项标准，原因如下：其一，强制入院作为一种医疗措施，本身应包含“治疗的目的”，而不应被设计为一种单纯的隔离或者约束精神障碍患者的措施，这也是我国《精神卫生法》第5条所阐明的“尊重、理解、关爱精神障碍患者”原则的应有之义；其二，强制入院是一种严重侵犯公民人身自由的措施，理应作为最后的手段万不得已时适用，在存在其他限制程度较轻的措施的情况下，应当优先适用该较少限制性的措施。其三，入院措施对个人自由影响巨大，出于对个人自决权的尊重，病人本人的意见虽然不是决定性的，但仍应得到充分的考虑。我国《精神卫生法》虽然规定再次诊断和鉴定时应当面见患者，但主要是出于作出准确诊断和鉴定的需要，并非出于尊重病人自决权的考虑。
第四，强制入院决定的主体错位。1991年联合国《原则》区分了强制入院的最初决定主体和正式决定主体。根据《原则》第16条，作出初步入院决定的主体可以是“法律为此目的所授权的合格精神卫生工作者”，但是这个最初的入院或者留院决定应当由国内法规定一个观察和初步治疗的短暂期间，供审查主体对强制入院或者留院进行审查。《原则》第17条接下来对正式的审查主体作出规定：“审查主体应为国内法规定的司法或者其他独立、公正的组织，并依据国内法规定的程序进行。”《建议》第20条也规定“将一个人强制收容的决定应当由法庭或者其他有资格的主体作出。”我国《精神卫生法》中的强制入院制度，不区分初步决定和正式决定，决定权一揽子交给了医疗机构，当然也不存在一个等待正式审查机构审查时的观察和初步治疗的期间。更重要的是，强制入院从诊断到决定，均可在同一家医疗机构完成，与欧洲理事会提出的“基本的原则是作出（强制入院）决定的主体独立于强制入院的建议者”，[24]其旨趣相去甚远。
第五，复查和上诉救济缺失。在初步决定、正式审查之后，《原则》第17条第3款继续规定审查主体“应根据国内法规定的合理的间隔期定期审查强制入院病人的情况。”而且被强制收容的病人也可以向审查机构提出出院的申请。[25]《原则》第17条第7款规定，病人及其个人代表或者任何利害关系人都有权向上级法院就强制入院或者留院的决定提起上诉。《建议》第25条要求欧洲理事会各成员国确保被强制收容或强制治疗的人能够：对决定提起上诉；由法庭对措施的合法性及其继续适用进行审查的权利，无论其本人、律师或者代表是否请求这种审查；在这种审查或者上诉中本人或者其律师或代表获得聆听的权利。虽然上述《原则》和《建议》所设计的具体程序不尽相同，但都遵循了司法审查和救济的原则。我国《精神卫生法》也规定了当事人申请再次诊断和鉴定等权利，但毕竟与真正意义上的司法救济相去甚远。
第六，其他程序性保障欠缺。《建议》第20条规定“将一个人强制收容的决定应当由法庭或者其他有资格的主体作出。法庭或者其他有资格的主体应当：（1）考虑本人的意见；（2）根据相关人应该得到面见和征询意见的原则并依据法律规定的程序作出。”《原则》第18条详细列举了精神病人在强制入院程序中享有的其他程序性保障，而这些，在我国《精神卫生法》中皆付之阙如：（1）病人有权选择和任命一名律师，在任何申诉和上诉程序中代表自己，如果病人无力支付律师服务的费用，可以免费提供一名律师。（2）必要时，病人有权获得译员的帮助，如果这种服务确有必要，而病人又无力支付服务费用，可以免费提供译员。（3）病人及其律师可以在任何聆讯中请求并出示独立的精神卫生报告，其他的任何报告，以及具有相关性和可采性的任何口头或者书面证据。（4）提交的病人档案、报告和文件的副本应当提供给病人及其律师，除非经认定属于披露给病人会给病人健康造成严重伤害或者对他人的安全带来危险的特殊情形。国内法可以规定，不能提供给病人的文件，应当在病人不知情的情况下提供给病人的代表或者律师。如果有文件的任何部分不让病人看到，应当就此以及这么做的理由通知病人或者其律师，并可以接受司法审查。（5）病人及其私人代表和律师有权参加、参与任何聆讯并亲自接受聆讯。（6）如果病人，或者其私人代表或律师要求某人在聆讯中到场，该人应当到场，除非认为该人的到场可能对病人的健康造成严重的伤害或者对他人的安全带来危险。（7）任何关于聆讯或者部分聆讯公开或者私下进行，或者公开报道的决定应当充分考虑到病人本人的意愿、病人或者其他人隐私的需要，以及防止给病人的健康造成严重伤害或者避免给他人的安全带来危险的需要。（8）聆讯中作出的决定及其理由应当书面撰写，其副本应当提供给病人及其私人代表和律师。在决定是否全部或者部分公布决定时，应当充分考虑病人个人的意愿，保护病人和其他人隐私的需要，公开司法的公共利益，以及防止给病人健康带来严重伤害和避免给他人的安全带来危险的需要。
结语
如前文所述，由于历史原因，我国目前形成了以《刑法》和《刑事诉讼法》为主要法律依据的涉刑精神病强制医疗制度，以及以《精神卫生法》为主要法律依据的非刑精神病强制医疗制度同时并存的双轨格局。由于2012年《刑事诉讼法》修正增设了精神病强制医疗程序，因而涉刑精神病强制医疗制度已经实现了司法化，有了大体完善的基本程序框架。而《精神卫生法》调整的非刑精神病强制医疗制度则从根本上排除了任何司法干预的可能。因此，在双轨格局的外观下，实际是程序保障方面的两极化。
从表面上看，这种双轨格局与我国治安违法行为与犯罪行为的双轨制惩治体系遥相呼应。治安违法行为与犯罪行为的双轨制惩治体系存在的主要理由是防止刑法圈不当扩大，被处以治安处罚的违法者虽然丧失了司法程序所提供的保障，但在实体处理上获得实质利益，即避免了刑事罪名和处分，同时由于治安处罚系行政机关之具体行政行为，仍有通过行政诉讼获得司法救济之机会。
反观涉刑精神病强制医疗与非刑精神病强制医疗之双轨格局，情况则迥然不同。首先，治安违法行为与犯罪行为以社会危害程度为主要区分标准，这种二元区分在我国现阶段具有相对的合理性，而无论是否涉刑，精神病强制医疗制度均以肇事肇祸精神病人的人身危险性为关切重点。仅因行为之客观实害不同而使肇事肇祸的精神病人享受大相径庭之程序保障，有离题之嫌。其次，从强制医疗之客观后果来看，由于强制医疗不是处罚，因而法律没有规定确定的期限，实际的期限取决于被强制医疗的人的病情和人身危险性，因此，根据具体情形的不同，非刑精神病强制医疗剥夺人身自由的期限完全可能会超出涉刑强制医疗的期限。换句话说，非刑精神病强制医疗的客观后果不一定比涉刑强制医疗更轻。最后也是最重要的是，精神病人之行为实害，相对于其人身危险性，只是极其偶然的因素，仅根据这一偶然因素，来决定精神病人是享有涉刑精神病强制医疗制度提供的较为完备的司法化程序保障和司法救济，或者是进入另一完全被剥夺了司法介入任何可能性的非刑精神病强制医疗，如此大相径庭的程序待遇，在历史的惯性之外，似乎很难再找到其他的正当化根据。
消除这种双轨格局造成的两极化程序待遇，在中国目前的制度格局下，“并轨”并非现实选择，因为不大可能对不涉及刑法、仅违反治安管理处罚法的精神病人，以及由亲属送医的“非自愿”住院治疗的精神病人统统适用刑事诉讼法规定的强制医疗程序。但是，在维持现有双轨格局的条件下，消除两极化的程序待遇则仍是可能的，因此，未来改革非刑精神病强制医疗制度的关键，仍在于立足于我国国情，适当吸收非刑强制医疗方面的国际标准，给被强制医疗的人提供适当的程序保障。
【注释】
[1]继1996年废除收容审查制度、2003年“孙志刚事件”后废止的收容遣送制度，以及2013年停用的劳动教养制度外，类似的措施还包括：针对违法犯罪的未成年人的收容教养；针对吸毒成瘾者的强制隔离戒毒；针对卖淫嫖娼人员的收容教育。其中，收容教养目前实践中由公安机关决定。2007年底颁布的《禁毒法》规定了“强制隔离戒毒”，期限1至3年，决定机关仍为公安机关，由公安机关和司法行政部门共同执行。国务院2011年发布施行的《卖淫嫖娼人员收容教育办法》第7条规定，“对尚不够实行劳动教养的，可以由公安机关收容教育”，收容教育的期限为6个月至2年，由公安机关决定。
[2]参见潘侠：《精神病强制医疗法治化研究——从中美两国对话展开》，中国人民大学法学院博士论文（2013），中国人民大学图书馆藏，第79页。
[3]原《治安管理处罚条例》第10条和现行《治安管理处罚法》第13条均规定：“精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为的时候违反治安管理的，不予处罚，但是应当责令其监护人严加看管和治疗。”
[4]例如，2003年河南农民徐林东因帮助邻居上访被乡政府工作人员送进驻马店市精神病院，在被诊断为偏执型精神障碍后开始了长达六年的精神病院生活。参见王怡波，杨桐：《村民替邻居状告乡政府被关精神病院六年半》；2010年，湖北十堰市民彭宝泉因用自备的数码相机拍摄当地民众向政府请愿的照片被警方带走至精神病院并被强行用药，参见王和岩：《“被精神病”者彭宝泉诉精神病院案开庭》。
[5]参见我国《刑事诉讼法》第284条。
[6]我国的精神卫生立法工作早在上世纪80年代就提上日程。1985年，卫生部牵头，指定四川、湖南两省卫生厅协助起草《精神卫生法（草案）》，成立了由五名精神病学专家组成的起草小组。从《精神卫生法（草案）》起草小组成立，到2013年《精神卫生法》正式颁布，整整经历了25年。
[7]参见：《男子恋上人妻难自拔被警方两次送精神病院》，载搜狐网。
[8]以上规定分别参见我国《精神卫生法》第4、5、26、30条。
[9]参见《精神卫生法》第28条第1款。
[10]参见《精神卫生法》第28条第2款。
[11]参见《精神卫生法》第29条第1款。
[12]参见《精神卫生法》第35条。
[13]参见《精神卫生法》第44条。
[14]上世纪70年代以前，大多数国家并不区分强制入院和强制治疗。70年代晚期，从美国开始，由于对强制入院的病人基本人权的强调，观念开始发生变化。因此，有关强制医疗方面的立法不再将确保精神病人得到治疗作为首要的目标，而是致力于保护患者自己或者他人免受伤害。在大多数情况下，仅只收容并对相关人加以严密的监督就可以实现这个目标。据此，即便是对一个人强制性地收容入院，病人仍保留是否治疗的决定权。因此，如果要对强制入院的病人进行治疗，仍要求得到他们的同意。我国《精神卫生法》吸收了这样的精神，即便是强制入院的病人，对于特定治疗措施的采用，仍需取得患者本人或者其监护人的同意。参见我国《精神卫生法》第43条。
[15]参见我国《精神卫生法》第43条。
[16]我国《精神卫生法》第39条规定：“医疗机构及其医务人员应当遵循精神障碍诊断标准和治疗规范，制定治疗方案，并向精神障碍患者或者其监护人告知治疗方案和治疗方法、目的以及可能产生的后果”；第47条规定：“医疗机构及其医务人员应当在病历资料中如实记录精神障碍患者的病情、治疗措施、用药情况、实施约束、隔离措施等内容，并如实告知患者或者其监护人。患者及其监护人可以查阅、复制病历资料；但是，患者查阅、复制病历资料可能对其治疗产生不利影响的除外。”
[17]我国《精神卫生法》第46条规定：“医疗机构及其医务人员应当尊重住院精神障碍患者的通讯和会见探访者等权利。除在急性发病期或者为了避免妨碍治疗可以暂时性限制外，不得限制患者的通讯和会见探访者等权利。”
[18]P.Chodoff.Involuntary Hospitalization of the Mentally Ill as A Moral Issue [A].American Journal of Psychiatry，1984，PP384-9.
[19]EuropeanUnion Agency for Fundamental Rights.Involuntary Placement and Involuntary Treatment of Persons with Mental Health Problems（2012）.。
[20]例如，《欧洲人权公约》第5条“自由和安全权”规定：“所有人享有人身自由和安全权。除非在下列情况下并根据法律规定的程序，不得剥夺任何人的自由：......（5）对精神不健全的人的合法拘禁......”该条明确允许根据“精神不健全”（unsound mind）剥夺一个人的自由。
[21]欧盟基本权利署（The European Union Agency for Fundamental Rights）设立于2007年，其主要职能是为欧盟机构和成员国提供涉及基本权利的独立和有根据的建议。
[22]EuropeanUnion Agency for Fundamental Rights.Involuntary Placement and Involuntary Treatment of Persons with Mental Health Problems（2012）.
[23]Council of Europe，Committee of Ministers.Recommendation Rec（2004）10 of the Committee of Ministers to member states concerning the protection of the human rights and dignity of persons with mental disorder.
[24]Council of Europe，Committee of Ministers.Recommendation Rec（2004）10 of the Committee of Ministers to member states concerning the protection of the human rights and dignity of persons with mental disorder.
[25]参见联合国《保护精神病患者和改善精神卫生保健的原则》第17条第4款。
作者简介：魏晓娜，中国人民大学法学院副教授、法学博士。
来源：《国家检察官学院学报》2015年第4期
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