设立行政诉讼简易程序的冷思考

设立行政诉讼简易程序的冷思考

作者：陈良刚

与民事诉讼法、刑事诉讼法不同，我国行政诉讼法没有设立简易程序。近年来，随着审判体制改革逐步推进、司法便民理念渐入人心和行政诉讼法修订提上议程，理论界出现了主张设立行政诉讼简易程序的一边倒的声音 ，一些法院也在积极探索行政诉讼案件的简易或简便审理方式 ，最高法院制定的《人民法院第三个五年改革纲要（2009-2013）》还明确提出要“完善行政诉讼简易程序”。似乎，设立行政诉讼简易程序已成定论，没有必要再进行探讨。

诚然，简易程序可以在行政诉讼中寻得安身立命之所，实际上也已在法国、德国及我国台湾地区行政诉讼实践中得以证明和检验。然而，设立行政诉讼简易程序在当下的中国是否必要、急需和可行，笔者认为尚有待小心求证。

一、简易程序的核心价值：内含效率的公正

一提到简易程序，我们首先想到的是其提升诉讼效率的价值。的确，效率是诉讼程序的基本价值目标之一，它要求一种诉讼程序以尽可能少的成本，获取尽可能多的收益。然而，对于诉讼程序而言，公正才是其首要的价值目标，也是其灵魂和根基。不过，公正是包含效率在内的公正，效率是公正下的效率，简易程序也只有在不妨碍公正的前提下，其对效率的追求才具有正当性。

1、效率是公正的重要内涵。

有学者指出：“与秩序、正义和自由一样，效率也是一个社会最重要的美德。一个良好的社会必须是有秩序的社会，公正的社会，自由的社会，也必须是高效率的社会。” 在资源有限的现实世界中，追求效率是理性的必然要求，对诉讼程序的设计也不例外。

一方面，“迟来的正义即非正义”。司法公正的实现需要一定的效率来维持，缺乏起码效率的司法公正将不再是公正。正是在此意义上，波斯纳认为，“公正的第二种涵义——也许是最普通的涵义——是效率” 。

另一方面，“低效的正义难以实现整体正义”。日本法学家小岛武司指出，“社会的每个角落是否都能得到恰当的救济，正义的总量——也称整体正义，是否达到令人满意的标准，才是衡量一国司法水准高低的真正尺度” 。如果司法资源被一部分人过多占用，即使在他们身上实现了司法公正，但由于势必影响另一部分人及时获得司法救济，故整体正义无从实现。

2、效率相对于公正而言具有从属性。

正如罗尔斯在其名著《正义论》中所言，“正义是社会制度的首要价值，正如真理是思想体系的首要价值一样。某些法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造或废除” 。诉讼程序的设计尽管可以并应当体现效率的价值，但与此同时必须赋予公正的价值以更大的权重，且无论如何不能突破底限正义。

一方面，公正是效率的保障。效率的高低取决于两个因素，一个是诉讼成本，另一个是诉讼收益。保持诉讼程序的公正不仅有助于实现本案的定分止争，同时也能够提升司法的权威性和公信力，从而有助于实现今后案件的定分止争。因此，诉讼程序的公正性与其效益呈正相关关系。

另一方面，缺乏公正必然沦为低效。诉讼程序的运行需要付出两种成本，一种是直接成本，另一种是错误成本。成本降低的“目的不在于使其中一种成本最小化，而在于实现二者的总和最小化”；如果“只想使直接成本最小化，则错误成本可能升得很高” ，从而增加了整个诉讼成本。

由上可见，诉讼程序应当体现效率性，但不能以损害公正性为代价，这是我们评判一种诉讼程序能否简化、能在什么环节简化、能简化到多大程度的基本标尺。显然，当前我国是否急需设立行政诉讼简易程序，同样应当结合行政诉讼的实际状况从公正和效率两个维度进行考察。

二、对设立行政诉讼简易程序必要性之检视

简易程序是相对于普通程序而言的，对简易程序的论证也应当与普通程序的缺陷对应起来，即简易程序能够实现普通程序所无法实现的价值。如果某种价值可以通过普通程序得到同等程度甚至更大程度的实现，显然不应作为论证简易程序必要性的有效理由。但细观理论界对行政诉讼简易程序的论证，似乎就存在不少类似的问题，并且往往与设立简易程序的可行性混杂在一起。例如有人将设立简易程序与发挥和解作用进行捆绑，而实际上行政诉讼能否实行和解制度、和解制定功能能否顺利实现，并不取决于诉讼程序是简易程序还是普通程序。还有人认为设立简易程序可以纠正目前合议制普遍存在的合而不议、审而不判的“形合实独”弊端。这也存在逻辑混乱。如果合议制应当坚持，则解决方案应当是完善相应机制防止“形合实独”现象发生。如果独任制优于合议制，则可以从独任制有利于提高效率等角度加以论证，而不是从合议制因没有很好落实出现弊端的角度论证。

剔除诸多“杂质”后，笔者将理论界论证设立行政诉讼简易程序必要性的理由归纳为两个方面：一是通过繁简分流减轻法院负担。行政诉讼法施行以来案件数量增加了许多倍，但审判人员的配置无法同步跟进，设立简易程序有利于合理配置司法资源。二是通过简化诉讼程序、降低诉讼成本来保证司法救济的及时、便捷，从而更好地保护当事人的诉讼权利和实体权益。这两个方面均以追求效率为外观，以追求实质公正为目标，前一理由旨在实现“整体正义”，后一理由旨在避免“迟到的正义”。这一论证路径本无可挑剔，然而致命之处在于缺乏现实针对性。

1、行政审判中案多人少的矛盾并不突出，在一定程度上审判资源尚未得到充分利用，而并非审判资源不足。

自1990年行政诉讼法施行以来，一审行政诉讼案件的数量尽管在前几年稳步增长，并于1997年达到9万余件，但此后一直徘徊不前，还曾在2000年、2002年、2003年下降到9万件以下。2007年一审行政诉讼案件首次突破10万件，2008年达到历史最高值，但仍在11万件以下。包括一、二审行政诉讼案件和行政非诉执行案件在内的行政案件不仅少于刑事案件，更远少于民事案件。以2008年为例，全国行政诉讼一、二审收案分别为108398件、32920件，行政非诉执行案件为239870件，三类案件共计381188件。从事行政审判的法官数量为12034人 ，人均收案约32件。相比之下，民事审判领域案多人少的矛盾要突出得多。2007年全国民事诉讼一、二审收案分别为5412591件、525282件，共计5937873件。从事民事审判的法官65843人 ，人均收案约90件，是行政法官人均收案的近3倍。刑事审判领域案多人少的矛盾也比行政审判突出。2007年全国刑事诉讼一、二审收案分别为767842件、95842件，共计863684件。从事刑事审判的法官近2万人 ，人均收案约43件 ，也高于行政法官人均收案数。

如果将目光投向国外，我们发现我国行政法官人均收案数量也不算高。法国行政法院系统约有1300名法官，2008年审理约22万件行政案件 ，人均审理约170件案件。德国行政法院法官人均每年审理案件可能会更高，达到200件左右。

当然，案件数量不是评判审判任务多少和压力大小的唯一因素，甚至不应是最主要的因素。实际情况可能在于，行政审判难度普遍较大，案件数量相对较少并不意味行政法官的工作压力小于民事或刑事法官。不过，如果行政审判难度普遍较大的事实成立，那么主张设立简易程序的观点就更值得怀疑。

2、导致行政审判陷入困境的重要症结在于行政审判公信力和权威性的缺乏，而并非在于诉讼程序的便捷性不足。

我国行政审判面临的困境不仅表现为案件偏少，更表现为“两高一低”，即上诉率高、申诉率高、服判率低。2003年至2008年，行政案件上诉率分别为28.55%、29.82%、30.27%、30.46%、29.78%、30.18 %，近六年间一直在30%上下高位徘徊，远远高于民事、刑事案件的上诉率。以2008年为例，民事、刑事案件的上诉率分别为9.76%、12.48%，行政案件上诉率是民事案件上诉率的3倍多，是刑事案件上诉率的近2.5倍。如果考虑只有部分一审行政诉讼案件存在上诉问题，而每年有超过三分之一的一审行政诉讼案件以准许原告撤诉等依法不能上诉的方式审结，那么实际上诉案件占依法可以上诉案件的比率更高，普遍达到50%以上。除上诉率高外，行政案件申诉和申请再审的比例也很高。如2007年全国法院行政案件申诉率平均达到11.5% 。上诉率和申诉率居高不下的情形表明，大量的行政纠纷难以通过一审诉讼程序得到解决，甚至在二审后还不能得到解决，正所谓“终审不终”。在此意义上，将我国行政诉讼制度贴上“效率低下”的标签似乎并不为过。然而，这一问题恐怕难以通过设立简易程序加以解决。

其一，我国行政诉讼法规定的诉讼程序并不繁琐。与一些国家实行有限的三审终审制相比，我国实行两审终审制，在审级设置上是相对简化的。同时，有关诉讼程序的法律条文不多，规定的诉讼程序比较粗疏而远非繁琐。此外，将一审、二审行政案件的审理期限分别确定为3个月和2个月，既短于民事案件的审限，也短于不少外国的行政案件审限，体现了对诉讼程序效率价值的刻意追求，其出发点在于保证行政管理的效率 。在某种意义上，我国现行行政诉讼法所规定的程序还不能算作严格的普通程序，而只是实行合议制的简单程序。而独任制与合议制相比，其只是有助于节约司法成本，而并不当然地节约当事人的诉讼成本，更不能保证正义的及时实现。

其二，我国行政诉讼程序的实际运作也不繁琐，案件受理费低廉，行政案件管辖原则也便于当事人参与诉讼，绝大多数案件能在法定审限内审结。诉讼不便利集中体现在起诉条件苛刻上，包括受案范围窄、原告资格严格、被告资格复杂、起诉期限起算点不尽合理等方面；诉讼成本高集中体现在诉讼程序反复启动、利用上，如上诉、申诉、信访等。这些问题都不是简易程序能够解决的问题。

其三，从上诉理由和申诉理由看，“两高一低”也与诉讼程序不够简易关系不大。在笔者审理的上诉案件中，认为一审裁判认定事实不清和适用法律错误始终是当事人的主要上诉理由，但近年来随着案件数量的攀升和一些法院审理程序的简便化，认为一审法院未严格遵循法定程序、未充分听取当事人意见的上诉理由有所增多；与此同时，很少或几乎没有当事人在上诉意见中提出一审诉讼程序过于繁琐。并且，司法实践中采用的异地管辖、提级管辖机制增加了当事人参与诉讼的直接成本，加大协调和解力度的做法增加了诉讼环节，在一定意义上都属于诉讼程序的“繁琐化”，但收效明显，增强了司法的公信力和权威性。可见，之所以行政诉讼会陷入“两高一低”的困境，恐怕并非诉讼程序不够简便或效率不高“惹的祸”，相反，一些旨在简化诉讼程序的措施却引起或加剧了当事人的不满。实际上，司法正是由于其程序性才得以成为公正的代名词，程序公正不仅有助于实现实体公正，其本身还具有吸收不满的重要价值。

由上可见，简易程序的缺失绝非导致我国行政审判陷入困境的症结，简易程序的引入也难以担当“回春”之“妙手”。

三、对设立行政诉讼简易程序可行性之检视

理论界对设立行政诉讼简易程序可行性的论证主要从以下几个方面展开：一是法、德、我国台湾地区均设立了行政诉讼简易程序，表明简易程序与行政诉讼可以兼容，并且这些国家和地区的经验和做法还可以为我国所借鉴；同时我国民事、刑事诉讼也都设立了简易程序，也可以为行政诉讼简易程序的构建提供参考。二是行政审判队伍的素养已大幅提高，能够满足独任制对法官素质的要求。三是我国一些法院在行政案件简易程序审理或普通程序简便化审理方面已经进行了有益探索。

笔者认为上述论证过于简单和笼统。简易程序的确可以存在于行政诉讼中，并且我国也完全可以通过行政诉讼法的修订设立这一制度。但问题的关键在于，简易程序的设立能否取得良好的预期效果，如果对此不能作出肯定回答，那么其可行性还只是体现在理论层面。正如西方一些法律制度被移植到我国后“水土不服”一样，理论上的可行只有与现实条件相结合才能成为一个真命题，因此有必要对设立行政诉讼简易程序进行利弊权衡。这里从理论界主张的简易程序的三个基本方面，即审判组织简化（独任制）、诉讼程序简化和审级简化（一审终审）展开分析。

1、独任制还是合议制？

支撑合议制运作的科学原理是心理学上的群体决策机制，与个体决策相比，群体决策具有三大优势：一是占有更完全的信息和知识，能够增强观点的多样性和决策的正确性；二是提高了决策的可接受性，能够使决策获得更多支持；三是增强结论的合法性，符合人类的民主理想 。在当前行政案件总量不大的情况下，坚持全面合议制比实行独任制更有利于保证行政审判的良好效果。

其一，行政法官队伍的整体素养有待进一步提高。行政审判具有较强的专业性。举个简单的例子，行政审判涉及几十个行政管理领域，每一行政管理领域都有复杂的法律规范体系且处于不断变动之中；也许某一行政机关的工作人员需要钻研的法律法规也就几部，但行政法官面对的是数十个行政机关，要掌握的法律法规成百上千 。而与合议制相比，独任制通常要求法官具有更高的专业素养，一些国家对独任制法官设有特别任职条件足以表明这一点 。我国行政诉讼法之所以没有规定实行独任制的简易程序，也与行政诉讼是新生事物、法官整体素质尚难以完全适应不无关系。尽管我国行政法官的职业化程度、专业化水平在不断提升，但与英、美、法、德等西方发达国家相比仍存在较大差距，同时可能也不及我国民事、刑事法官。一方面，行政审判的历史毕竟只有短短二十年，在规律认知和经验积累上还很不够；另一方面，行政案件数量不多，法官经受锻炼少，行政审判受重视程度也不足，法官队伍的流动性较强，进一步阻碍了整体素质的提升。因此，目前行政法官仍存在量小质弱的问题 。在此情况下，独任制的推行可能会对行政审判的质量和效果带来负面影响。

其二，独任制的推行可能导致行政审判队伍的萎缩。尽管行政诉讼法明确规定行政案件实行合议制，且该法已施行二十年，但我国仍有一些基层法院的行政法官组不成一个合议庭，遇有案件时，或临时从其他部门“借人”救急，或倚重人民陪审员的参与。可想而知，如果独任制成为行政案件合法的审判组织形态，行政审判可能会进一步边缘化，法官队伍可能变得更不稳定，“一人庭”、“两人庭”的数量也可能不降反升，行政审判无疑会更加举步维艰。

其三，合议制有助于抵御外来干预，这对我国行政审判而言具有十分重要和特殊的意义。

2、诉讼程序是简还是繁？

理论界从起诉、受理、传唤、通知、庭审、制作裁判文书、审限等各方面提出了简化诉讼程序的设想。笔者并不否认现行行政诉讼的某些环节或某些方面有待进一步完善，但在我国法定诉讼程序并非十分繁琐的情况下，过于强调程序的简化可能会误导司法实践，并减损诉讼程序的公正性。

其一，程序由步骤、顺序、方式、期间等要素构成，有些要素与特定的法律效果密切相关，不能随意简化或改变。例如法律规定案件开庭审理的，须提前三日通知当事人。这一规定具有十分重要的意义。如果采纳一些学者的主张，简易程序允许随时通知开庭，不仅可能导致当事人无法有效、充分地参与庭审和发表意见，实际上限制了其诉讼权利，也可能进而影响到案件的裁判结果。又如一些学者主张简易程序案件的裁判文书可采用表格式，并可仅记载裁判结论而不附具理由。显然，如果照此执行，当事人的服判率和社会公众对司法的认同感将会进一步下降。

其二，从行政审判实践看，一些可以灵活化、简便化的程序已得到普遍运用，如传唤、通知采用电话、信件、传票等多种方式。与此同时，一些不能变通的程序也被变通处理。如一审裁定驳回原告起诉的案件未经开庭审理的情形越来越多，既与言词审理原则相悖，也不符合“听取当事人意见”这一底限正义的要求。

第三，在简化程序这一指导思想的影响下，我国一些法院探索的行政案件简易或简便审理也出现了一些偏差。如某法院规定，适用简便化审理的案件，法院不协助调取证据或依职权调取证据。这实际上是借助简便审的名义剥夺了当事人申请调取证据的法定权利。

3、一审终审还是两审终审？

理论上讲，上诉制度具有四项重要功能 ：一是提供释放不满的渠道。经由上诉制度的引导，将当事人表达和解决不满的方式纳入理性的轨道，从而避免当事人以不恰当的手段寻求正义的实现。二是实现程序制约的原则。上诉制度是控制法官恣意和偏私的有效程序装置，还因减少其他机构介入处理法院系统内部权力滥用和错误的需要而有助于司法独立。三是保障司法公正的实现。上诉制度实现了诉讼上的防错与纠错功能，保护了当事人的正当权益，增进了当事人及公众对法院裁判的信任，有利于保障司法公正。四是促进法律适用的统一。较高级别法院所作裁判对较低级别法院具有示范作用，上诉制度有利于在较大范围内统一法律的适用。

显然，行政上诉制度也具有上述功能。尽管简易程序适用于事实比较清楚、法律关系比较简单的案件，但难以保证一审不会出错，更难以保证当事人对一审裁判结果都能接受和满意，因此二审具有的纠错和释放不满的功能并非没有用武之地。

不仅如此，行政案件一律实行两审终审制还具有现实针对性：一是行政审判中存在地方干预的顽疾，实行一审终审制会为地方干预提供更多的便利条件，法院也失去一些抵御地方干预的理由 ，可以预期案件的公正性愈发难以保障。二是裁判不统一的情况屡见不鲜，严重影响了司法的权威和公信力，实行一审终审制不可避免地会使这一状况雪上加霜。

四、结论及建议

是否设立简易程序，应当根据公正与效率的价值目标，在考察诉讼程序运行状况并进行利弊权衡后予以决定。笔者并不怀疑简易程序与行政诉讼理论上的兼容性，但认为在我国现实语境下简易程序的引入可能会带来适得其反的效果。尽管笔者深信当前绝大多数行政案件都力求并实际实现了司法的公正性，但司法的公正性却在很大程度上未被当事人及社会公众认可甚至感知。因此，当务之急是完善而非简化诉讼程序，以发挥正当程序在实现诉讼结果正当化和吸收不满等方面的功能。况且，没有迹象表明行政案件数量会在今后一个时期大幅攀升，行政审判还不会出现象民事审判那样案多人少的突出矛盾，也就不会真正面对需要借助简化程序、牺牲部分个体正义以实现整体正义的现实压力。基于上述认识，本文的结论是，设立和推行行政诉讼简易程序的条件尚不成熟。与此相关，本文建议从以下方面完善行政诉讼程序：

其一，坚守合议制，进一步加强行政审判队伍建设，全面完成全国各个法院行政审判合议庭的配备，杜绝“一人庭”、“二人庭”。同时，采取相应措施纠正和避免“合而不议”、“审而不判”的“形合实独”现象，切实发挥合议制的功能。

其二，在坚持以两审终审制为原则的基础上，建立一定条件下的三审终审制，以解决司法实践中裁判不统一的突出问题，并在一定程度上增强行政审判对于地方干预的“免疫力”。在完善审级制度的同时，对于申请再审和提起再审的条件应严格限定，避免“终审不终”，提升司法权威。

其三，改变有关行政诉讼程序的立法规定过于粗疏的状况，对第一审程序的改造应立足于“繁琐化”而非简化，建立真正意义上的普通程序。在第一审功能足以有效发挥的前提下，第二审及一定条件下启动的第三审在程序上可相对简化，如加大书面审理的范围等。

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