行政机关存在但职权已调整时如何确定被告

1992年11月30日，钱某与“张某昌”向当地镇政府提出结婚申请，经审核，镇政府为其办理了结婚登记，并颁发了结婚证。1993年2月，“张某昌” 离家出走，经公安机关核查，“张某昌”身份信息系虚假。2013年7月12日，钱某以区民政局为被告向法院提起行政诉讼，请求撤销其与“张某昌”的结婚证书。

案情

1992年11月30日，钱某与“张某昌”向当地镇政府提出结婚申请，经审核，镇政府为其办理了结婚登记，并颁发了结婚证。1993年2月，“张某昌” 离家出走，经公安机关核查，“张某昌”身份信息系虚假。2013年7月12日，钱某以区民政局为被告向法院提起行政诉讼，请求撤销其与“张某昌”的结婚证书。

分歧

本案在审查过程中，对被告如何确定存在争议：第一种意见认为，钱某与“张某昌”的结婚证书上仅有省民政厅的婚姻登记专用章，因此，应当以结婚证书上署名的机关为被告，即本案的被告为省民政厅;第二种意见认为，1986年3月15日发布的《婚姻登记办法》第三条规定，婚姻登记管理机关，在农村是乡、民族乡、镇的人民政府。2003年10月1日施行的《婚姻登记条例》第二条规定，内地居民办理婚姻登记的机关是县级人民政府民政部门或者乡(镇)人民政府。因现在婚姻登记的行政职能已调整为县级人民政府民政部门，根据行政诉讼法第二十五条第五款的规定，镇政府虽未被撤销，但该行政职能已由民政部门行使，根据权利义务相一致的原则，本案的被告应当为区民政局。第三种意见认为，婚姻登记行为是镇政府作出的，根据行政诉讼法第二十五条第一款的规定，本案的适格被告应当为镇政府。

评析

笔者同意第三种观点。具体分析如下：

省民政厅并非本案的适格被告。《婚姻登记办法》第三条规定，办理婚姻登记的机关，在农村是乡、民族乡、镇人民政府，在城市是街道办事处或区人民政府、不设区的市人民政府。据此，本案中办理结婚登记的机关为镇政府。省民政厅作为统一发证机关，其在制发结婚证时加盖婚姻登记专用章应当认定为依法管理婚姻证件的行为，并非作出婚姻登记的行为。由此，省民政厅并非本案的适格被告。

区民政局并非本案的适格被告。《婚姻登记条例》第二条规定，内地居民办理婚姻登记的机关是县级人民政府民政部门或者乡(镇)人民政府，省、自治区、直辖市人民政府可以按照便民原则确定农村居民办理婚姻登记的具体机关。因现在婚姻登记的行政职能已调整为县级人民政府民政部门，虽然当时作出婚姻登记行为的镇政府仍存在，但其已不具有婚姻登记的行政职能。行政诉讼法第二十五条五款规定，行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告。该法律条款规定的是职权继受原则。所谓职权继受，是指一行政机关行使的全部或部分行政职权因发生特定的法律事实无法行使而由另一机关继续行使。审判实践中，职权继受的发生往往伴随着行政机关的撤销、合并、分立等情形。由此，职权继受的主要法律特征为行政职权的继承性。本案中，县级人民政府民政部门具有农村婚姻登记管理职能并非继承于镇政府，故不适用行政诉讼法第二十五条第五款的规定，即区民政局并非本案的适格被告。

镇政府为本案的适格被告。与上述职权继受相关联的一个概念为职权更替。所谓职权更替，是指一行政机关所针对的行政管理事项，因法定事由由另一行政机关管辖。司法实践中，职权更替的发生往往伴随着行政职能重新划分、管理对象性质变化等。由此，职权更替的主要法律特征为行政职权的转移性。本案中，无论是《婚姻登记办法》还是《婚姻登记条例》，均赋予乡镇政府具有婚姻登记的管理职能，但因行政职能的重新划分，将乡镇政府的婚姻管理职能划分给县级人民政府民政部门。由此，县级人民政府民政部门具有对农村婚姻登记的管理职能并非继受于乡镇政府，只是与乡镇政府发生的职权转移。故乡镇政府在职权更替前按照法律行使职权的法律效果仍应当由乡镇政府承担。即本案的适格被告为镇政府。

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