行政处罚的实施机关、管辖与适用

一、行政处罚的实施机关

行政处罚原则上应当由国家行政机关行使，因为行政处罚在性质上是一项重要的国家行政权和国家制裁权。但是考虑到行政管理的实际需要和行政组织编制管理的现状，法律规定符合条件的非政府组织，经过法律、法规的授权或行政机关的委托可以实施行政处罚。

(一)行政主管机关

国家行政机关行使国家行政处罚权，应当符合法律的要求。第一，只有法律规定享有处罚权的行政机关才能有行政处罚权；第二，具有行政处罚权的行政机关只能在法定的职权范围内实施行政处罚。行政机关只能对自己主管业务范围内违反行政管理秩序的行为给予行政处罚。如何划分行政机关对违法案件的权限分工，由管辖制度加以解决。

行政机关综合执法是行政机关提高实施行政处罚效率的重要制度。行政机关一般是按业务特点设置工作部门的，单行的法律法规经常按照行业管理分工将行政处罚权授予某一行业行政主管机关。但是在行政管理实践中，往往需要将属于不同行政主管部门的处罚权集中于某一行政机关统一行使，以提高行政管理效率。针对这种情况，行政处罚法规定了综合执法制度。除限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使外，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。

(二)法律、法规授权的组织

作为行政机关行使行政处罚权的例外，某些组织在法定条件下可以成为行政处罚的实施者。按照行政处罚权的来源，这种组织可以分为两类。法律、法规直接授予行政处罚实施权的，称为法律、法规授权的组织；行政机关委托给予行政处罚实施权的，称为行政机关委托的组织。这两类非政府组织实施行政处罚的条件和法律特征不同。

法律、法规授权的组织实施行政处罚的条件是：第一，该组织具有管理公共事务的职能；第二，法律、法规的明文授权；第三，在法定授权范围内行使行政处罚权。

法律、法规授权的组织实施行政处罚的法律特征是：第一，以自己的名义实施行政处罚；第二，以自己的名义参加行政复议或者行政诉讼，并承担相应的法律后果。

(三)行政机关委托的组织

行政机关委托的组织实施行政处罚的条件是：第一，该组织是依法成立的管理公共事务的事业组织；第二，该组织有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；第三，对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有组织进行相应检查鉴定的条件。

行政机关委托非政府组织实施行政处罚的条件是：第一，具有法律、法规或者规章的依据；第二，委托事项必须在该行政机关的法定权限以内；第三，对被委托组织实施行政处罚的行为进行监督；第四，对被委托组织实施行政处罚的行为后果承担法律责任。

受委托实施行政处罚的组织的法律义务是：第一，以委托行政机关的名义实施行政处罚；第二，实施行政处罚不得超出委托范围；第三，不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。

二、行政处罚的管辖与适用

(一)行政处罚的管辖

管辖是关于行政机关处理行政处罚案件权限划分的制度。它对于及时处理行政处罚案件，防止和解决行政机关之间权限冲突具有重要作用。行政处罚法规定的管辖制度的主要内容是：

1、级别管辖。原则上，行政处罚案件由县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。这说明：第一，中央人民政府和乡级人民政府较少处理行政处罚案件；第二，县级以上地方人民政府的行政机关只有得到法律的明确授权才能处理行政处罚案件。所谓"原则上"，是说法律、行政法规另有规定的例外。

2、地域管辖。原则上，行政处罚案件由违法行为发生地的有权行政机关管辖，但是法律、行政法规另有规定的除外。如果法律、行政法规规定可以由违法行为发现地、行为人居住地的有权行政机关管辖，应当遵从法律、行政法规的规定。

3、指定管辖。行政机关就管辖事项发生争议，应当报请它们的共同上级行政机关指定管辖。

4、行政机关和刑事司法机关对违反行政管理秩序应受处罚案件的权限划分。一些违反行政管理秩序的行为，依其情节严重程度，可能同时构成行政违法和刑事犯罪。当违法行为构成犯罪时，除应依法给予行政处罚外，行政机关必须将案件移送司法机关追究其刑事责任。例如，违反税收法规，偷税、抗税情节严重的，除按照税收法规补税和给予罚款外，对直接责任人员处3年以下有期徒刑或者拘役。

(二)行政处罚的适用

行政处罚的适用是关于行政处罚实施机关对行政违法行为人，根据违法情节裁量决定科以行政处罚的制度。它一般涉及三个方面的内容：是否科以行政处罚，科以何种处罚，以及科以什么程度的处罚。

1、责令改正。适用行政处罚必须能够有效制止违法行为对社会的危害。在许多情形下，行政处罚方法本身并不足以制止违法行为人继续危害社会。为了弥补某些行政处罚方法的不足，法律规定行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。

2、重复处罚。对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。这是解决行政处罚中行政职权竞合、处罚法规竞合和违法行为竞合的重要规则。在行政管理中，一个违法行为可能同时违反两个以上法规，受两个以上行政处罚机关管辖，或构成两个以上行政违法行为。为使行政违法行为受到适当的处罚，行政处罚法规定了这一规则。

3、裁量情节。裁量情节，是指行政处罚机关决定是否给予、给予轻或者重以及免除处罚所依据的各种情况。其中不予处罚的情节有：不满14周岁的人、有违法行为的精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的；违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的。从轻或减轻处罚的情节有：已满14周岁不满18周岁的人有违法行为的；主动消除或者减轻违法行为危害后果的；受他人胁迫有违法行为的；配合行政机关查处违法行为有立功表现的等。

4、处罚的折抵。它是指行政处罚与刑事处罚双重适用的折抵。在一个行为同时构成行政违法和刑事犯罪，并受到行政处罚和刑事处罚的情况下，应当将行政拘留折抵相应刑期，将行政罚款折抵相应的刑罚罚金。

5、追究时效。行政处罚追究时效，指行政机关追究当事人违法责任给予行政处罚的有效期限。原则上行政违法行为在2年内未被发现的，不再给予行政处罚。但法律另有规定的除外。

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