法院不予受理的行政诉讼案件情形

根据行政诉讼法第12条和《行诉法解释》第1条第2款，人民法院不予受理的行政诉讼案件情形包括：

一、国家行为

国家行为是指国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等根据宪法和法律的授权，以国家的名义实施的有关国防和外交事务的行为，以及经宪法和法律授权的国家机关宣布紧急状态、实施戒严和总动员等行为。它区别于一般行政行为的突出特点是：(1)政治性。国家行为涉及国家的整体利益和重大利益，往往是中央政府协调各种冲突，对国家重大利益和整体利益作出选择和安排的行为。国家行为往往涉及国家政治制度的整体，如三权分立的制度、人民代表大会制度、职能分工制度等。政治性是国家行为与一般的行政行为的根本区别所在。(2)灵活性。国家行为主权性和政治性决定了它必须具有灵活性。为了确保国家的安定和利益，中央国家机关必须根据具体情况作出具体的判断，不能也没有必要事先设定可供选择的方案。(3)秘密性。出于国家安全的考虑，许多国家行为都秘密进行，不向社会公布。

从司法解释和学界通说来看，国家行为有对外、对内两种含义：

1、对外意义上的国家行为，指经国防部、外交部等中央国家机关，在国际事务中，代表整个国家行使国际法权利和履行国际法义务的国防、外交行为。与一般行政行为的区别在于：(1)名义。对外国家行为通常是以中华人民共和国的名义实施。一般的行政行为通常以特定行政机关的名义实施。(2)相对方和客体不同。对外国家行为的对象是另一个国家、国际组织等国际法主体，针对国际关系事项。一般行政行为的对象则是特定的公民、法人或者其他组织，针对国内具体行政事务。(3)依据不同。对外国家行为的依据包括宪法、国际惯例、国际条约，而一般的行政行为通常依据国内法中次于宪法的法律、行政法规、地方性法规和行政规章。

2、对内意义上的国家行为，是指经宪法和法律授权的特定国家机关，在对国内全局性、重大性的国家事务中，代表整个国家对内实施的统治行为。它区别于一般行政行为之处在于全局性和危急性。即对内的国家行为处理的是涉及国家统一、领土完整、政权存亡、基本政局能否稳定的危急问题，主要是为了防止国家分裂、应对灾害等而采取的宣布总动员、进入紧急状态和其他紧急措施。

二、抽象行政行为

抽象行政行为是指行政机关制定行政法规、行政规章和发布具有普遍约束力的决定、命令的行为，具体包括：(1)国务院制定行政法规的行为；(2)国务院各部委制定部门规章的行为；(3)省级人民政府、省会市的人民政府、经济特区所在市的人民政府和国务院批准的较大市的人民政府制定地方规章的行为；(4)行政机关发布具有普遍约束力的决定、命令的行为，即针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。

行政诉讼法没有将抽象行政行为纳入受案范围的原因是：(1)抽象行政行为可以通过人民代表大会和上级行政机关监督的方式确保其合法性。(2)抽象行政行为的对象范围大、不确定，其合法性问题不适合通过诉讼途径解决。

三、行政机关对其工作人员的奖惩、任免等决定

行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定是行政机关作出的、涉及公务员权利义务的各类决定的统称。除了奖惩、任免决定之外，行政机关的内部人事管理行为还包括行政机关对其工作人员作出的培训、考核、离退休、工资、休假等方面的决定。

《最高人民法院关于监察机关作出的开除处分行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围的答复》(2000年11月1日)将监察机关作出的开除处分决定排除在受案范围之外。

行政诉讼法没有将这类内部行为纳入行政诉讼受案范围的主要原因是：这类行为往往涉及高度经验性的判断。例如，机关领导对工作人员日常工作态度和水平的印象，需要靠日积月累形成，人民法院没有这方面的条件。如果这类行政行为影响公务员作为公民的基本权利，人民法院应当受理。

四、法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为

这里所说的"法律"指限于全国人民代表大会及其常务委员会制定、通过的规范性文件。目前作出了这种规定的法律是：

1、行政复议法规定了两种最终裁决的情形：(1)国务院的复议决定。第14条规定：对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。(2)省级人民政府的自然资源权属复议决定。第30条第2款规定：根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。

2、出入境管理法规定上级公安机关的复议决定为最终裁决。对此，外国人人境出境管理法第39条第2款规定：受公安机关罚款或者拘留处罚的外国人，对处罚不服的，在接到通知之日起15日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关作出最后的裁决，也可以直接向当地人民法院提起诉讼。中国公民出境入境管理法第15条规定：受公安机关拘留处罚的公民对处罚不服的，在接到通知之日起15日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关作出最后的裁决，也可以直接向当地人民法院提起诉讼。

五、公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为

公安、国家安全等国家机关具有行政机关和侦查机关的双重身份，可以对刑事犯罪嫌疑人实施刑事强制措施，也可以对公民实施行政处罚、行政强制措施。这就产生一个机关两种行为的划分问题。在理解公安、国家安全等机关"依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为"时需要注意如下因素：

1、主体。这类行为只能是公安、国家安全、海关、军队保卫部门、监狱具有侦查职能的机关，并且通常由其内部专门负责刑事侦查的机构和工作人员具体实施。

2、时间。刑事诉讼行为必须在刑事立案之后在侦查犯罪行为的过程中实施，公安、安全机关在刑事立案之前实施的行为一般应当认为是行政行为。

3、依据。该类行为必须在刑事诉讼法的明确授权范围之内。从刑事诉讼法的规定来看，公安、国家安全等机关能实施的刑事诉讼行为包括：讯问刑事犯罪嫌疑人、询问证人、检查、搜查、扣押物品(物证、书证)、冻结存款、汇款、通缉、拘传、取保候审、保外就医、监视居住、刑事拘留、执行逮捕等。公安、国家安全等机关在上述刑事诉讼法授权范围之外所实施的行为，均不在此类行为之列。例如，没收财产或实施罚款等不在刑事诉讼法明确授权的范围之列。

这里需要注意的是，刑法授权不属于"刑事诉讼法的明确授权"，例如，刑法第17条第4款规定：因不满16周岁不予刑事处罚的，责令他的家长或者监护人加以管教；在必要的时候，也可以由政府收容教养。政府作出的收容教养行为不属于刑事诉讼法授权的行为，公民对其不服的，可以起诉。

4、对象。该类行为必须针对刑事诉讼法规定的对象。公安、国家安全等机关只能对刑事犯罪嫌疑人等对象实施刑事强制措施。如果公安、国家安全等机关对与侦查犯罪行为无关的公民采取强制措施的，是对刑事诉讼法授权范围的超越。在这种情况下，尽管它们具有"刑事强制措施"的名义，实际上仍是具体行政行为。公民起诉的，人民法院应当受理。

最高人民法院发布的司法解释对如下情形做了特殊规定：

1、公安机关作出的监视居住决定及其执行违法的，不属于行政诉讼受案范围。《最高人民法院行政审判庭关于对公安机关采取监视居住行为不服提起诉讼法院应否受理问题的电话答复》(1991年5月25日)的意见是：公安机关为了防止被告逃避侦查而作出监视居住决定，限制其活动区域和住所，是刑事侦查措施，不属行政诉讼法受案范围所列行为，公民对此不服坚持起诉，法院应裁定不予受理。公安机关将监视居住对象关押在派出所、拘留所等场所的做法，是刑事侦查过程中的违法行为，不属于行政诉讼法受案范围。当事人可向上级公安部门及有关单位反映。

2、公安机关在侦查过程中采取的搜查措施。《最高人民法院行政审判庭关于公安机关未具法定立案搜查手续对公民进行住宅人身搜查被搜查人提起诉讼人民法院可否按行政案件受理问题的电话答复》(1991年6月18日)规定，公安机关在侦破刑事案件中，对公民的住宅、人身进行搜查，属于刑事侦查措施，不属于行政诉讼调整范围。如果公安机关在采取上述措施时违反法定程序，当事人可以向该公安机关或其上级机关及有关部门反映解决，人民法院不应作为行政案件受理。

六、行政机关的调解行为和仲裁行为

行政调解指行政机关劝导发生民事争议的当事人自愿达成协议的一种行政活动。行政调解针对的是发生了民事权益争议的当事人，没有强制性。也就是说，行政调解的最终结果是纠纷当事人自愿达成调解协议。由于行政调解没有公权力的强制属性，对当事人没有法律约束力，因此没有可诉性。例外情形是：(1)行政机关借调解之名，违背当事人的意志作出具有强制性的决定；(2)行政机关为了实施调解或者在调解过程中实施了行政行为，例如采取了强制措施。在这两种情形下，公民可以针对强制性决定或者强制措施起诉。

行政机关下设的仲裁机构以中立身份按照法定程序对平等主体之间的民事纠纷作出有法律拘束力的裁决的，当事人一方不服裁决，应当依法提起民事诉讼。

七、不具有强制力的行政指导行为

行政指导行为是行政机关以倡导、示范、建议、咨询等方式，引导公民自愿配合而达到行政管理目的的行为，属于非权力行政方式。其特点是自愿性、灵活性、简便性和经济性。公民是否遵从行政指导，完全取决于自己的意愿。因此，司法解释将其排除在受案范围之外。这里需要注意的是"没有强制力"这一限定语，如果行政机关在实施行政指导时，通过利益引诱、反复说服教育甚至威胁等方式强迫行政相对人服从的，这种行政指导实际上是行政行为，公民可以起诉。

八、驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为

重复处理行为是指以行政机关根据公民的申请或者申诉，对原有的生效行政行为作出的没有任何改变的二次决定。重复处理行为实质上是对原已生效的行政行为的简单重复，并没有新形成事实或者权利义务状态。

这里需要注意的问题是引起重复处理行为的条件是当事人对原行政行为不服而提出了申诉，并且这里的"申诉"行为不是申请复议行为，而是指当事人在超过复议申请期限和起诉期限的情况下，对已经生效的行政行为不服而向有关行政机关提出的申诉。

人民法院不受理重复处理行为的主要原因是维护公共行政的稳定性和效率。如果驳回申诉的重复处理行为具有可诉性，任何公民都可以不遵守复议和起诉期限，都可以用最简单的申诉启动诉讼程序，法律规定的救济期限也就失去了意义。

九、对公民、法人或其他组织的权利义务不产生实际影响的行为

这主要是指行政机关在作出行政行为之前实施的各种准备行为，例如，行政机关开会讨论、征求意见等。由于行政行为尚未作出，最终的法律结论没有形成，起诉的客体没有形成。

这里需要注意"实际影响"是指使公民、法人或者其他组织的权利、义务发生了变化，如限制、减少权利，增加、免除、减少义务等。"实际影响"包括有利影响与不利影响。"没有实际影响"意味着行政活动没有使公民权利义务发生实在的变动。

十、司法解释规定的其他案件

不少司法解释针对具体情形从不同的角度做了特殊规定，如劳动部门作出的劳动监察指令书。对此，《最高人民法院关于如何处理(劳动监察指令书)问题批复》(1998年7月27日发布实施)规定，劳动行政部门作出责令用人单位支付劳动者工资报酬、经济补偿和赔偿金的劳动监察指令书，不属于可申请人民法院强制执行的具体行政行为，人民法院对此类案件不予受理。劳动行政部门作出责令用人单位支付劳动者工资报酬、经济补偿和赔偿金的行政处理决定书，当事人既不履行又不申请复议或者起诉的，劳动行政部门可以依法申请人民法院强制执行。

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