行政诉讼法新司法解释解读起诉期限

2018年2月7日，最高人民法院终于公布了《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（以下称“新司法解释”），该解释于2018年2月8日实施。同时，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2015〕9号）也同时废止。

新司法解释比较全面的整合了之前的司法解释和司法解释性质的文件，并对之前的一些规定进行了修改或填补了一些空白。本文将对该司法解释中关于起诉期限的规定做一解读。

行政机关未告知起诉期限的最长保护期由2年变为1年

2000年的司法解释曾经规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”该规定曾经解决了很多行政相对人因为不知道起诉期限而耽误起诉的问题，尤其是一开始通过信访途径寻求救济而未果，转而通过行政诉讼进行救济时发现超过起诉期限，便可以依据该条规定将起诉期限大大“延长”。

新司法解释第六十四条将该条改为：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”虽然将行政机关未告知起诉期限的最长保护期从2年缩短为1年，对行政相对人来说是不利的，但是由于老百姓法治意识逐渐增强以及涉诉涉法问题不再纳入信访，因此，出于维护行政行为稳定性的考虑，新司法解释将该期限改为1年还是可以理解的。

不知道行政机关作出行政行为的最长保护期未变

新司法解释第六十五条规定：“对于公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。”《行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”这与2000年司法解释的规定是一致的，并没有改变，也就是涉及不动产案件的最长保护期为20年，其他案件为5年。

但是需要注意的是，新司法解释第九条将不动产案件界定为“因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。”因此，对于其他与不动产有关的行政行为，想利用20年保护期进行起诉已不可能。

对行政不作为的起诉期限作出了规定

虽然《行政诉讼法》第四十七条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”但是，该条与2000年司法解释的相关规定一样，都只规定了起诉期限的起算时间。由于行政机关不履行法定职责当然也不会告诉行政相对人起诉期限，因此在实践中存在对于行政不作为是否还可以适用2年保护期的争论。

新司法解释第六十六条对此予以了明确：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”所以，对于依申请的行政不作为，最高法认为只能适用六个月的起诉期限，而不能适用六十四条规定的保护期。

认可了对无效行政行为没有起诉期限的限制

对于请求确认行政行为无效，是否受到起诉期限的限制，实践中一直存在争议。有的法院认为无效行政行为的后果是行政相对人可不受该行为的约束，不履行该行为确定的任何义务，并且对此种不履行不承担法律责任，可以在任何时间请求法院宣布该行为无效。但最高法院也曾经在判决中认为根据一般诉讼原理，请求确认行政行为无效，仍须于适当期间内提起，如果时过境迁又重提旧事，则难以维持法律秩序的安定，并不无滥用诉权之嫌疑。

新司法解释虽然没有明确规定请求确认行政行为无效是否受起诉期限的限制，但是第九十四条第二款规定：“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”该条规定的内在逻辑是建立在请求撤销与请求确认无效的起诉期限不同的基础上，而新司法解释又没有规定确认无效的起诉期限，但德国、日本和我国台湾地区等已经将行政诉讼类型化的国家或地区均将起诉期限主要适用于撤销之诉，确认无效之诉不受时效限制。因此，可以理解为新司法解释已经认可了确认无效之诉不适用起诉期限的理论。

另外，新司法解释第一百六十二条又规定：“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。”也可以印证该司法解释认可了大陆法系国家对确认无效之诉，不受时效限制的理论。但是最高人民法院出于现实考虑，又规定了只对2015年5月1日之后做出的无效行政行为，不受起诉期限的限制。（2015年5月1日起实施的新《行政诉讼法》明确规定了无效行政行为，1989年的《行政诉讼法》中没有明确规定。）

综上，新司法解释关于起诉期限的规定有了新的变化，需要引起重视，防止超过起诉期限而丧失诉权。笔者依据《行政诉讼法》及新司法解释，将起诉期限的一般规定汇总于下表，供读者参考。

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