《关于军事法院管辖民事案件若干问题的规定》的理解与适用

《关于军事法院管辖民事案件若干问题的规定》的理解与适用

文 / 周加海 司艳丽 沙玲 陈龙业 作者单位：最高人民法院

目次

一、起草背景

二、起草过程

三、基本思路

四、主要内容

（一）关于专门管辖

（二）关于选择管辖

（三）关于协议管辖

（四）专门管辖的除外规定

（五）关于军事法院与地方人民法院之间管辖权争议的解决

（六）关于地方当事人诉讼权利的保障

（七）关于术语解释

（八）关于时间效力

2025年3月1日，最高人民法院审判委员会第1943次会议审议通过了最高人民法院《关于军事法院管辖民事案件若干问题的规定》（法释〔2025〕6号，以下简称《规定》），自2025年5月1日起施行。这是最高人民法院就军事法院管辖民事案件有关问题第二次出台专门司法解释，旨在深入学习贯彻习近平强军思想、习近平法治思想，根据新时代发展需要，优化军事法院管辖民事案件诉讼规则，依法平等保护军地当事人合法权益，促进军事法院公正高效审理民事案件，为新时代强军兴军事业提供更加有力的司法服务和保障。现对《规定》的起草背景、主要内容解读如下：

一、起草背景

管辖是民事诉讼中的一项重要制度，科学合理地确定民事案件的管辖，是践行民事诉讼两便原则的题中应有之义，不仅可以促使各个法院及时、正确地行使审判职权和履行审判职责，也有利于当事人正确行使诉权，有助于社会公平正义的实现。为依法妥善合理安排军地法院管辖涉军民事案件的分工，促进军地法院更好履行审判职责，在总结有关审判实践经验的基础上，2012年8月20日，经最高人民法院审判委员会第1553次会议通过，最高人民法院出台了最高人民法院《关于军事法院管辖民事案件若干问题的规定》（以下简称《2012年规定》），自2012年9月17日起施行，并于2020年对标民事诉讼法的法律规定，作了个别修正。

《2012年规定》施行以来，在平等保护军地当事人诉讼权利，保障军事法院公正、高效审理民事案件，维护部队官兵合法权益，促进部队全面建设方面发挥了重要作用。随着经济社会的快速发展和国防建设的稳步推进，涉军民事案件类型日益增多，出现了一些新的管辖争议问题：

一是军地法院案件管辖分工有待进一步优化。对部分涉军案件，地方法院在文书送达、财产保全、调查取证等方面存在一定困难，直接影响了诉讼效率，需要综合考量“两便”原则的落实和军事安全保护、军事管理需要等因素加以调整优化。

二是涉军事秘密保护案件管辖有待进一步明确。涉军案件较为普遍存在涉密性的特点，直接涉及国防利益的维护。实践中对涉及军事秘密案件的标准判定以及对军事秘密的密级认定不够明确，一定程度上影响了军地法院对相关案件的受理。

三是属人原则的细化有待进一步完善。对于军事法院依据属人原则受理双军当事人案件之后，根据当事人申请或者依职权追加地方当事人参加诉讼的，是否改变了原有的属人特点而需要移送地方法院审理，抑或仍然由军事法院继续审理，需要予以明确规范。

四是移送管辖前的协商程序有必要进一步健全。实践中涉及案件管辖的沟通协商机制不够健全，有时会出现管辖推诿，造成诉讼拖延，给当事人增加诉累，有必要进一步明确相关规范指引。

为此，最高人民法院研究室经过深入调查研究、广泛听取意见，根据新时代发展要求，对《2012年规定》作了全面修订，形成新的司法解释，有针对性地回应实践中出现的新问题，不断优化完善军事法院管辖民事案件法律适用规则。这是最高人民法院贯彻落实习近平总书记重要指示精神、依法维护国防利益和军人军属合法权益的又一重要举措，必将对促推建设跨军地治理法律法规体系，助力新质战斗力培育发挥积极作用。

二、起草过程

2024年，为扎实推进《规定》起草工作，最高人民法院研究室与立案庭、民一庭以及解放军军事法院组成联合调研组，在军地法院开展广泛深入的调研论证。2024年4月至10月，先后到有关部队单位和地方法院调研，深入了解当前部队官兵及地方法院对涉军民事案件司法管辖的需求，听取对军地法院民事案件管辖分工的意见建议。在涉军民事案件较多的省市组织两场四级法院专题讨论会，在此基础上形成征求意见稿；在各级军地法院组织开展研讨活动，两次征求院内相关部门意见建议；2024年10月，在山东省济南市组织召开“军事法院管辖民事案件规定修改工作”调研座谈会，7个省市的法院代表参与讨论，对征求意见稿进行再次完善，此后又专门征求解放军军事法院意见。在此基础上，征求了全国人大常委会法工委的意见。

三、基本思路

在《规定》起草过程中，我们始终以习近平强军思想、习近平法治思想为根本遵循，坚持平等保护军地当事人合法权益与维护国防利益相统一，坚持依法独立行使审判权与军地协同配合相统一，以服务和保障国防利益为主线，以充分发挥管辖规则便民利民的制度功能为导向，按照“服务国防、于法有据、较为成熟、确有必要”的思路，主要践行了以下原则：

一是坚持服务国防和军事利益的原则。进一步强化对军事安全、军事秘密的保护，把原来地方当事人可以选择向军事法院提起诉讼或者提出申请的部分案件列入军事法院专门管辖，优化了军事法院专门管辖范围。

二是坚持平等保护军地当事人合法权益的原则。对于一方为地方当事人的非涉密民事纠纷案件，充分尊重当事人意愿，坚持由当事人自主选择向地方或军事法院起诉。

三是坚持突出两便与科学调整的原则。遵循民事诉讼法方便当事人诉讼、方便人民法院审判的原则，着重考虑军地法院在职能和任务上的区别，坚持原则性与灵活性相结合，既遵循涉军属人、属地的原则，同时均衡考虑军地法院之间的工作任务，科学合理优化管辖分工。

四、主要内容

《规定》坚持以问题为导向，围绕审判实践中反映的涉军事法院管辖民事案件的新情况新问题，依照人民法院组织法、民事诉讼法、最高人民法院《关于适用民事诉讼法的解释》（以下简称《民诉法解释》）的相关规定，对军事法院管辖民事案件作了全面系统规定，主要包括以下8个方面的内容：

（一）关于专门管辖

1.践行属人原则。《2012年规定》第1条第1项规定，双方当事人均为军人或者军队单位的案件，由军事法院管辖，但法律另有规定的除外。这是军事法院民事案件管辖范围的一般条款，体现了属人管辖的基本原则。对照《2012年规定》施行后发布的《民诉法解释》第11条关于“双方当事人均为军人或者军队单位的民事案件由军事法院管辖”的规定，《规定》删除了《2012年规定》中的但书条款，与《民诉法解释》保持一致。删除但书条款后，专门管辖与专属管辖的关系更加明确，即先对相应的案件类型确定由军事法院专门管辖后，再按照民事诉讼法的相关规定确定地域管辖，包括民事诉讼法第三十四条规定的不动产、港口作业、遗产所在地或被继承人死亡时住所地的专属管辖以及《民诉法解释》进一步细化规定的专属管辖。

2.强化军事秘密保护。按照《2012年规定》第1条第2项规定，涉及机密级以上军事秘密的案件由军事法院管辖。实践中，对涉密标准的判断容易产生争议。为此，《规定》作了两项调整：一是将涉密范围从“军事机密”拓宽至“军事秘密”，即涉及军事秘密的案件均由军事法院管辖，不再限定为“机密”级，以更好地维护国防安全和军事利益。二是将案件涉密的识别标准规定为“认定案件基本事实的主要证据”，以准确界定军事秘密的外延，确保于法有据，标准统一。需要强调的是，此“主要证据”指与法院查明的基本事实相对应的证据，是审理案件必须具有的主要证据。实践中，应当严格把握案件基本事实、主要证据与军事秘密的关联性，对于与案件关联度不高、军事属性不强的军事秘密证据，相关案件可仍由地方法院审理。当然，此种情况下，地方法院在审理案件过程中也要按照民事诉讼法等规定，做好相应的保密处理。

3.特殊地域管辖。民事诉讼法第二十九条规定：“因侵权行为提起的诉讼，由侵权行为地或者被告住所地人民法院管辖。”《规定》第1条第1款第3项是关于营区内的侵权责任纠纷的规定。本项调整了特殊地域管辖设置，将其从《2012年规定》第2条选择管辖调整为专门管辖，以强化军事安全保护，也便于文书送达、调查取证和保全执行方便。目前军队管理的住宅区、招待所、干休所、幼儿园、医院不少仍在营区内，不排除有双地方主体之间的侵权纠纷发生。将发生在营区内的侵权责任纠纷作为“一方当事人为军人或军队单位”的限定，更加符合涉军案件属性，也便于军事法院协调军方当事人，实质化解争议。对于双地方当事人的侵权纠纷，由于当事人身份均无军人属性，由地方法院审理，不仅有利于军地法院案件管辖科学分工，对当事人参加诉讼也更为便利。

4.人事争议处理。《规定》第1条第1款第4项是新增的关于人事争议的规定。对于军队聘用制文职人员与单位就解除或者终止聘用合同发生的人事争议案件，实践中存在管辖法律适用方面的争议，军地法院均建议予以明确。根据《中国人民解放军文职人员条例》规定，文职人员分为聘用制和委任制两类，聘用制文职人员与军队用人单位签订聘用合同，委任制文职人员不需要签订合同，其与部队管理关系与军人类似。根据《劳动人事争议仲裁办案规则》《劳动人事争议仲裁组织规则》，处理军队文职人员与用人单位因聘用合同引发争议的机构为劳动人事争议仲裁机构。为做好依法治军法治保障工作，在专门管辖中新增关于军队聘用制文职人员不服劳动人事争议仲裁机构裁决的纠纷案件由军事法院专门管辖的规定。

5.特别程序案件。《规定》第1条第1款第5项、第6项是新增加的适用涉军特别程序案件的管辖规定。将申请宣告军人失踪或者死亡的案件，以及申请认定军人无民事行为能力或者限制行为能力的案件，由《2012年规定》第2条选择管辖调整为第1条专门管辖，以更加符合有关涉军工作程序，提高诉讼效率。这类案件与军队管理密切相连，有的案件还发生在演习训练等执行军事任务过程中，有一定的保密要求。从加强部队管理、强调依法治理的角度出发，这类案件由军事法院专门管辖更为适当，有利于及时保护军人合法权益。

《规定》第1条第1款第6项还增加了认定军人无民事行为能力或者限制民事行为能力后相应的指定监护人案件。主要考虑在于，一是此类案件涉及退役军人移交地方安置问题，军队单位需要联系退役军人事务部门完成安置事项，故指定监护人案件最好由受理认定军人无民事行为能力或者限制民事行为能力案件的军事法院同步受理。二是依据《民诉法解释》第349条第2款规定，“依照民法典第三十一条第一款规定直接向人民法院申请指定监护人的”案件也适用特别程序审理。故对这两类同为特别程序的关联案件一并规定，可以最大限度缩短程序流转时间，提高诉讼效率，同时也实现了实体法与程序法的有机衔接。

《规定》第1条第7项、第8项也是适用涉军特别程序案件的管辖问题。根据民事诉讼法第一百八十八条规定，对于军队设立选举委员会的选民资格案件，规定由军事法院管辖；根据民事诉讼法第二百零二条规定，对于营区内的财产无主认定案件，规定由财产所在地军事法院管辖。

6.明确管辖恒定。《规定》第1条新增加了第2款，增设地方当事人参加双军当事人诉讼的管辖规则。原则上讲，当事人一方或者双方为二人以上的共同诉讼，与每一名当事人相关的地点都有可能成为管辖地。为保证案件审理的连续性和稳定性，对于军事法院依据受理双军当事人案件之后，根据当事人申请或者依职权追加地方当事人参加诉讼的，明确“由军事法院继续审理”。

（二）关于选择管辖

选择管辖和共同管辖是一个问题的两个方面。从学理上说，共同管辖是指依照法律规定，2个或2个以上的人民法院对同一诉讼都有管辖权。选择管辖则是在共同管辖的情况下，当事人可以选择其中一个人民法院提起诉讼。根据民事诉讼法第三十六条的规定，2个或2个以上的人民法院都有管辖权的诉讼，原告可以向其中一个人民法院起诉；原告向2个以上有管辖权的人民法院起诉的，由最先立案的人民法院管辖。

依据民事诉讼法第三十六条规定，《规定》第2条规定“下列民事案件，有关军事法院和地方人民法院都有权管辖，地方当事人向军事法院提起诉讼的，军事法院应当受理”。上述规定，体现出共同管辖是选择管辖前提条件的法理。对于军事法院和地方法院共同管辖的民事案件，第2条明确规定了地方当事人享有选择管辖的权利，就军人职务侵权案件、军人婚姻家庭案件、专属管辖的涉军案件以及地方当事人与军队医疗机构之间的医疗损害责任纠纷案件，可以选择向军事法院或地方法院提起诉讼。

需要说明的是，第2条第4项将地方当事人与军队医疗机构之间的医疗损害责任纠纷案件规定为选择管辖，主要考虑是军队医院大多位于军事管理区即营区范围内，依据《规定》第1条第1款第3项的规定，营区内的侵权纠纷一方为军人或者军队单位的案件属于军事法院专门管辖。鉴于医疗损害责任纠纷案件本身的复杂性，在选择管辖规定中保留原有的侵权纠纷中包含的医疗损害责任纠纷类型，既符合一直以来的实践做法，也有利于发挥军、地法院的优势，促进医患纠纷的就地化解；而且给予地方当事人相应的选择权，便于其根据自身客观情况选择到军、地法院起诉，也是践行两便原则的体现。

此外，民事诉讼法第三十六条规定为一般规则，实践中还会出现专门法院共同管辖涉军案件的特殊情形，比如军舰在执行职务中造成的侵权责任纠纷，有可能军事法院、海事法院均有管辖权。在此情况下，确定管辖时还应当遵循原则性与灵活性相结合的基本原则，结合专门法院专业性较强的特点，按照更有利于维护国防安全、更有利于发挥专业优势、更有利于调查取证裁判执行、更有利于化解纠纷的思路确定审理法院。当然，对此情形更有必要用好沟通协调的会商机制。调研发现，专门法院之间往往通过协商解决共同管辖问题，很少发生推诿管辖情况。

（三）关于协议管辖

根据民事诉讼法的规定，可以适用协议管辖的范围，除了合同纠纷外，还包括因物权、知识产权中的财产权等引发的纠纷。对于涉及身份关系的案件，原则上不适用协议管辖，例如劳动争议案件涉及的法律关系具有人身属性，不适用协议管辖的有关规定。需要注意的是，根据《民诉法解释》第34条规定，当事人因同居或者在解除婚姻、收养关系后发生财产争议，约定管辖的，可以适用协议管辖。换言之，对于不涉及身份关系的处理，仅仅是在涉及同居或者解除身份关系后的财产纠纷，双方当事人可以约定协议管辖。 

对照民事诉讼法第三十五条关于协议管辖的规定，《规定》将《2012年规定》第3条中协议管辖纠纷的范围由合同履行地或者标的物所在地在营区内的“合同纠纷”扩展至“合同或者其他财产权益纠纷”，既践行了民事诉讼法的规定精神，又进一步彰显了意思自治原则，也有利于减少管辖冲突。根据有效的管辖协议，如果起诉时不能确定具体由哪个军事法院管辖的，依照民事诉讼法等规定在军事法院中确定具体的管辖法院。比如，对于当事人之间的管辖协议中关于地域管辖约定明确具体，但级别管辖不符合法律、司法解释规定，按照当事人约定的地域，结合案件性质、标的额等能够确定具体管辖法院的，可以认定该管辖协议条款有效。对于约定不明的，则应按照民事诉讼法的相关规定确定管辖。

（四）专门管辖的除外规定

根据两便原则，《规定》第4条对当事人住所地所在省级行政区划内没有军事法院，或者交通十分不便的边远地区的案件，双方当事人同意由地方人民法院管辖的，规定地方人民法院可以管辖，涉及军事秘密的案件除外。主要考虑是，我国有8个省级行政区划内未设基层军事法院，而且即使在设有基层军事法院的省市，也有不便于当事人起诉的边远地区。“交通十分不便的边远地区”是参照新修订的刑事诉讼法第一百五十八条第一项规定予以确定。依据本条规定，当事人可以就近选择地方法院管辖，地方法院应当受理，但涉及军事秘密的案件除外。

（五）关于军事法院与地方人民法院之间管辖权争议的解决

管辖权争议主要指2个以上人民法院由于管辖区域不明，或者有共同管辖权的案件、多种地域管辖连接点并存的案件，或者对管辖法律规定、协议管辖条款产生不同理解，引起争抢管辖权或者推诿管辖权而发生的争议。发生管辖权争议且经协商仍无法解决的，应当由争议法院报请共同的上级法院指定管辖。《民诉法解释》第40条进一步规范了报请程序，规定报请应当逐级进行。报请指定管辖前发生管辖权争议的人民法院必须先行协商，未经协商不得直接报请。

实践中，军事法院和地方法院积累了一些处理军地管辖争议的好经验，北京、山东等军地法院之间通过管辖会商协作机制，较好地确保诉讼高效便捷运行。在《规定》起草过程中，军地法院提出可以将实践中好的做法提炼出来，写入司法解释。为此，《规定》针对军地法院之间移送管辖的情况，依据民事诉讼法第三十七条关于移送管辖的规定、第三十八条第二款关于法院之间管辖争议“先双方协商、后报请指定管辖”的规定，在《规定》第6条对军地法院之间的移送管辖明确了“可以先行协商”的规则，即“军事法院移送前可以先行与地方人民法院协商”，进一步强化对军地法院之间会商解决管辖争议的指引。

（六）关于地方当事人

诉讼权利的保障

《规定》除了在军事法院民事案件管辖范围方面，明确地方当事人的选择管辖、协议管辖以外，还在以下方面加强了对地方当事人诉讼权利的保护：一是第4条规定了军事法院专门管辖的案件，如果当事人住所地省级行政区划内没有可以受理案件的第一审军事法院，或者处于交通十分不便的边远地区，双方当事人同意由地方人民法院管辖的，地方人民法院可以管辖；二是第7条明确了当事人的管辖异议救济权，规定军事法院受理案件后，当事人对管辖权有异议的，可以在提交答辩状期间提出。异议成立的，裁定将案件移送有管辖权的军事法院或者地方人民法院。

（七）关于术语解释

由于“军人” “军队人员”以及“营区”的界定，直接影响到军事法院受理民事案件范围。依据军队最新制定的相关规范性文件，对上述概念重新作出准确定义，以有效避免因理解上的分歧而引发的管辖争议。

一是依据军队的相关规定，对“军人”的范围进行调整，删除“文职干部”，将“士兵”修改为“军士、义务兵”以及“警士、义务兵”。

二是依据军队的相关规定，对参照军人确定管辖的“军队人员”范围进行调整，删除“非现役公勤人员、正式职工”，增加“具有军队编制的职工”。

三是参照最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、原总政治部《办理军队和地方互涉刑事案件规定》第20条规定，对“营区”的范围进行调整，将“军队设立的临时驻地”明确为营区范围。主要考虑是，随着演习演训任务日益增多，部队设立临时驻地比较普遍。如此规定，能够适应练兵备战形势需求，充分发挥军事法院职能作用，有力维护军地和谐稳定。

（八）关于时间效力

《规定》自2025年5月1日起施行。最高人民法院《关于军事法院管辖民事案件若干问题的规定（2020年修正）》同时废止。《规定》施行前的司法解释以及司法解释性文件，与《规定》不一致的，以《规定》为准。

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