书面和口头传唤是否具有可诉性的认定

书面和口头传唤是否具有可诉性的认定 

作者：叶非非湖北省老河口市人民法院党组成员、副院长、四级高级法官；王环湖北省老河口市人民法院四级法官助理

（本文仅代表作者个人观点）

一、问题之提出

行政传唤作为行政机关日常执法中最常作出的一种行政行为，在执法和司法活动中具有重要意义。《行政强制法》和《治安管理处罚法》等法律对行政传唤均作出了规定，但未明确区分不同传唤类型的可诉性。司法实践中，对作出最终处理决定的传唤行为不具有可诉性并无争议，但对未作出最终处理决定的传唤行为，尤其针对书面和口头传唤的法律属性及可诉性，仍存在不同认识，导致类案裁判尺度不统一。本文拟提出裁判规则，并就有关问题做出详细解读，以期统一类案裁判尺度。

二、过程性行政行为原则上不可诉，可诉是例外

过程性行政行为，是行政主体依法在行政过程中作出的行为。因其尚处于行政过程中，无法确定是否产生实际影响，故通常认为不适宜直接进入司法审查，其理论基础主要包括行政行为成熟原则、司法谦抑性原则等。

但是，随着行政程序的规范化和公民程序权利意识的觉醒，部分过程性行政行为的可诉性研究在学术研究和司法实践中受到越来越多的关注。我国目前关于过程性行政行为可诉性的法律规定，除了《行政诉讼法》及其司法解释对受案范围的规定可以提供部分依据外，其余具体规定主要集中在最高人民法院发布的相关司法解释中。比如，《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第三条规定：“公民、法人或者其他组织仅就行政许可过程中的告知补正申请材料、听证等通知行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理，但导致许可程序对上述主体事实上终止的除外。”该条明确针对行政许可中的过程性行政行为一般不能单独起诉，同时通过但书规定了例外情形，致使许可程序呈现终局状态的过程性行为具有可诉性。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第一项规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理：（一）因申请内容不明确，行政机关要求申请人作出更改、补充且对申请人权利义务不产生实际影响的告知行为......”，该规定虽然现已被废止，但对过程性行为可诉性研究仍具有参照意义，该项明确对申请人权利义务不产生实际影响的过程性行为单独起诉不应予以准许，但从反面印证如果过程性行政行为能够产生实际影响，则应当承认其具有可诉性。上述两项司法解释的规定与《行政诉讼法》及其司法解释关于行政诉讼受案范围的规定一脉相承，足见我国对过程性行政行为可诉性问题，采用“不可诉是原则、可诉是例外”的规则，并以过程性行政行为是否为终局形态、是否对相对人产生了实际影响为核心判定标准。

三、终局形态下传唤行为可诉性的区分标准

做出最终处理决定的传唤行为不具有可诉性。未做出处理决定的传唤行为，因此时已具备终局形态，则该传唤行为是否具有可诉性，需结合传唤行为的实际影响、法律属性予以判定。

其一，以“实际影响”界定的可诉性边界。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第一条第二款第十项的规定，“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”不属于人民法院行政诉讼的受案范围。实践中，对于“实际影响”的判断应持审慎原则，实际影响需达到具有法律意义上的不利影响或者不法侵害的程度，轻微的、不具有实质性后果的影响，通常不应被认为构成可诉的“实际影响”。据此，强制传唤行为因使用警械限制人身自由，单独实施即可产生实际影响，应属于行政诉讼的受案范围；书面和口头传唤仅要求当事人到案接受询问，未限制人身自由，且允许当事人有正当理由暂不接受传唤，未达到法律意义上的不法侵害的程度，在当事人未提供初步证据证明其合法权益因传唤受到实际影响的情况下，不属于人民法院受案范围。

其二，以“法律属性”界定可诉性边界。很多观点笼统将行政传唤统一界定为行政强制措施，但实际上不同形式的行政传唤，其法律属性有所不同。一是强制传唤属于限制公民人身自由的行政强制措施。根据《行政强制法》的规定，限制公民人身自由系行政强制措施的种类之一，但该法未对限制公民人身自由的情形进行详细列举。《公安机关办理行政案件程序规定》（以下简称《程序规定》）对此进行了细化，其中第五十四条第二项将强制传唤明确为限制公民人身自由的行政强制措施，而书面和口头传唤并不属于《程序规定》所列举的行政强制措施。二是书面和口头传唤因不具有服从性特征应不属于行政强制措施。行政强制措施属于典型的行政机关单方行为，具备强烈的强制性特征，即当事人必须服从决定，没有自由选择的余地。实践中，书面和口头传唤虽具有一定的强制性，但强制程度远低于强制传唤，当事人对其自身行为仍具有一定的判断、选择权，在具备正当理由的情况下，可暂不接受传唤，故书面和口头传唤并未达到强制性的标准，不属于行政强制措施，其性质应认定为调查行为。根据《行政诉讼法》第十二条规定，对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的提起诉讼的，属于人民法院受案范围。据此，在无最终处理的情况下，单独以强制传唤行为提起诉讼的，应属于人民法院行政诉讼受案范围；书面和口头传唤作为调查行为，单独以书面和口头传唤提起诉讼的，不具有可诉性。

概言之，在无最终处理的情况下，强制传唤无论是从实际影响还是法律属性任一标准判断，均具有可诉性；书面和口头传唤在当事人未提供初步证据证明其合法权益因传唤受到实际影响情况下，不属法定可诉行为类型，不具有可诉性。

综上，在判定传唤行为是否可诉时，应首先对传唤行为进行类型化区分，若被最终处理决定所吸收，则该传唤行为不具有可诉性。若行政传唤后并未作出终局处理决定，则应以“实际影响”、“法律属性”等因素界定是否具有可诉性。这一裁判规则既能维护行政调查程序的完整性，又能保障公民对强制行为的救济权，对平衡行政权和公民权具有规则指引作用。

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