打官司 >> 行政诉讼流程 >> 行政诉讼

行政行为合法性的要件审查和全面审查原则

日期：2023-09-13 来源：| 作者：| 阅读：0次 [字体：大中小] 背景色：

声明丨本站部分内容系转载，如您知悉或认为本站刊载的内容存在任何版权问题，敬请告知处理。

【规则】行政行为合法性的要件审查和全面审查原则。

【规则描述】撤销之诉是行政诉讼中尤为典型的领域，针对此类诉讼，人民法院应当秉承行政行为合法性要件审查和全面审查原则。所谓要件审查，即结合《行政诉讼法》第七十条的规定，对被诉行政行为主要证据是否充足、适用法律法规是否正确、程序是否合法、是否超越职权、是否滥用职权、是否明显不当六个法定要件进行审查。所谓全面审查，即人民法院应当适用上述要件对行政行为的合法性逐一评判，不受行政相对人诉讼理由的影响和限制，进而得出全面的合法性判断意见。被诉行政行为存在上述要件中任一不合法情形，将导致被诉行政行为全面不合法，进而判决撤销。

吉林市金泉石材有限公司诉吉林市规划和自然资源局、吉林省自然资源厅行政处罚及行政复议案

案由

行政复议

问题提示

行政行为合法性的要件审查和全面审查原则

案件索引

2020-07-27

吉林铁路运输法院一审（2020）吉7102行初106号

2020-12-21

吉林省长春铁路运输中级法院二审（2020）吉71行终168号

裁判要旨

撤销之诉是行政诉讼中尤为典型的领域，针对此类诉讼，人民法院应当秉承行政行为合法性要件审查和全面审查原则。所谓要件审查，即结合《行政诉讼法》第七十条的规定，对被诉行政行为主要证据是否充足、适用法律法规是否正确、程序是否合法、是否超越职权、是否滥用职权、是否明显不当六个法定要件进行审查。所谓全面审查，即人民法院应当适用上述要件对行政行为的合法性逐一评判，不受行政相对人诉讼理由的影响和限制，进而得出全面的合法性判断意见。被诉行政行为存在上述要件中任一不合法情形，将导致被诉行政行为全面不合法，进而判决撤销。

关键词

行政行政处罚要件审查全面审查

基本案情

原告（上诉人）金泉公司诉称：被诉行政处罚决定和行政复议决定事实不清、证据不足、程序违法。金泉公司于2014年采矿许可证到期后，即停产停业至今，不存在继续越界开采的问题，2012年以前的越界开采行为，已经由自然局进行过处罚。本案违法所得数额的确定无事实根据。因金泉公司2014年即停产停业，本案已超过处罚时效，且被诉处罚决定涵盖2008年至2016年，存在重复处罚问题。故起诉要求，撤销3026号处罚决定和16号复议决定。

被告（被上诉人）吉林市规划和自然资源局辩称：3026号处罚决定与2012年的行政处罚针对的是不同的违法行为。本案非法所得有法院生效判决予以认定，证据确实、充分，作出没收非法所得决定有法律依据。行政处罚程序合法，并未超过追诉期限。自然局按照法定程序实施、适用行政处罚，处罚程序合法，无不当之处，该行政处罚适当。故要求驳回金泉公司的诉讼请求。

被告（被上诉人）吉林省自然资源厅辩称：行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序和内容合法。故要求驳回金泉公司的诉讼请求。

法院经审理查明：金泉公司为有限责任公司，法定代表人为丛某，其持有的采矿许可证有效期为2010年11月25日至2014年5月25日。2012年3月9日，原吉林市国土资源局对金泉公司作出吉市国土资执罚[2012]03001号行政处罚决定，认定金泉公司未经批准擅自超越批准的采矿区范围开采山皮石（开采量为10830立方米，已销售，违法所得10800元），决定给予金泉公司责令停止违法行为、没收违法所得10800元、并处罚款20000元的行政处罚。2014年5月，金泉公司采矿许可到期后，向自然局申请办理延期手续，至今未获批准。

2016年8月30日，自然局经上级交办，对金泉公司涉嫌越界开采玄武岩立案调查。2016年11月14日，吉林市价格认证中心作出吉市价认字[2016]74号价格认定结论书，认定金泉公司越界开采玄武岩矿资源储量总计为165659立方米，于2016年11月9日的资源价格为3147521元。2017年12月12日，自然局向金泉公司作出并送达了行政处罚告知书及行政处罚听证告知书，告知处罚内容为责令退回本矿区范围内开采，没收越界开采的矿产品的违法所得3147521元，并处罚款80000元。金泉公司于次日向自然局提交陈述、申辩意见书，并申请听证。

2017年8月14日，原吉林省国土资源厅作出《关于丛某非法采矿造成矿产资源破坏价值进行鉴定意见》，认定丛某自2008年至2016年，非法越界开采矿产资源总量累计为181220立方米，非法开采玄武岩总价值2968868元。2018年3月14日，吉林市龙潭区人民法院作出（2017）吉0203刑初426号刑事判决，根据上述鉴定意见认定的越界开采矿产资源总量及总价值，认定金泉公司法定代表人丛某的行为已构成非法采矿罪，判处丛某有期徒刑五年，并处罚金一百万元。判决后，丛某不服提出上诉，吉林市中级人民法院以（2018）吉02刑终140号刑事裁定，驳回上诉，维持原判。

自然局于2018年7月27日就本案案涉行政处罚案件组织召开了听证会，并于2019年5月27日向金泉公司作出并送达了3026号处罚决定。金泉公司不服处罚决定，向自然厅申请复议。自然厅于2020年4月26日作出16号复议决定，维持3026号处罚决定。金泉公司不服3026号处罚决定及16号复议决定，向本院提起本案行政诉讼。

裁判结果

吉林铁路运输法院于2020年7月27日作出（2020）吉7102行初106号行政判决：驳回原告吉林市金泉石材有限公司的诉讼请求。

吉林市金泉石材有限公司不服原审判决，提起上诉。吉林省长春铁路运输中级法院于2020年12月21日判决如下：驳回上诉，维持原判。

法院认为

法院生效判决认为：人民法院审理行政案件，应当按照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，对行政行为是否合法进行审查。对于原告提起要求撤销行政行为的诉讼，行政行为的合法性审查，应当结合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，对被诉行政行为主要证据是否充足，适用法律、法规是否正确，程序是否合法，以及是否存在超越职权、滥用职权、明显不当的情形，进行全面审查。因本案被诉行政复议决定维持了被诉行政处罚决定，二者在查明事实、采信证据等方面存在同构性，故本院对二者的合法性整体进行审查。

第一，关于主要证据方面。《吉林省矿产资源勘查开采管理条例》第十条规定，禁止任何单位和个人无证、越界或非法进入他人依法设定的勘查作业区和矿区范围内勘查、开采矿产资源。本案中，原告非法越界开采矿产资源的事实，已经得到了生效的吉林市龙潭区人民法院作出的（2017）吉0203刑初426号刑事判决的确认。作为生效裁判确认的案件事实，对嗣后的行政处理程序和司法程序均产生束羁力，即被告自然局根据生效裁判确定的事实作出被诉处罚决定，应属主要证据充分。至于原告称自2014年5月起即停产停业，不存在越界开采的事实，以及处罚决定对违法所得的定性和数额认定不合法，因与上述生效裁判认定的事实不符，本院不予采信，原告因此提供的证据亦无法与生效裁判对抗。原告如欲否定生效裁判认定的事实，应通过启动审判监督程序寻求救济。

第二，关于适用法律、法规方面。《吉林省矿产资源勘查开采管理条例》作为现行有效的地方性法规，其规定并不与上位法相抵触，原告适用该条例第十条认定违法行为，并适用第四十六条作出行政处罚，应属适用法律、法规正确。至于原告的采矿许可于2014年到期后，其继续开采矿产资源同时涉嫌构成无证开采的违法行为，但生效裁判认定丛某非法开采的矿产资源均属越界开采，被告自然局遵循该认定，适用越界开采而非无证开采的规定认定违法行为并作出处罚决定，并无不当。

第三，关于程序方面。被告自然局在受理案件后，依法进行了调查、取证，并履行了《中华人民共和国行政处罚法》规定的先行告知、听证等正当程序，办案各环节送达合法。因此，被告自然局作出被诉处罚决定应属程序合法。因被告自然局受理的案件来源特殊，且在处理过程中涉及对违法行为人的刑事处罚，故被告自然局在立案前进行了先行调查、勘测，以及案件办理时限较长，并不违反正当程序原则。至于原告称本案被诉处罚决定与2012年的行政处罚存在重复处罚的问题，经本院调查，两个处罚决定认定的违法行为和事实并不相同，且本案被诉处罚决定中并无罚款的处罚项目，因此不属于《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定的重复处罚的情形。原告称被告自然局作出处罚决定已超过追诉期限，因原告的违法行为自2008年至2016年呈持续状态，被告自然局于2016年8月30日立案调查，并未超过追诉期限，原告的主张缺乏事实根据，本院不予采信。

第四，关于法定职权方面。《中华人民共和国矿产资源法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《吉林省矿产资源勘查开采管理条例》等法律、行政法规、地方性法规均授予了县级以上人民政府负责地质矿产管理工作的部门对本辖区内有关矿产资源的管理、登记以及对违法行为的查处职权。本案被告自然局作为吉林市人民政府地质矿产管理工作的部门，即依法享有对原告案涉越界开采违法行为的调查和处罚职权，并无超越职权的情形。

第五，关于滥用职权、明显不当方面。本案无证据证明被告自然局在作出被诉行政行为时存在目的不适当、不相关考虑等滥用职权的情形。同时，被告自然局根据《吉林省矿产资源勘查开采管理条例》第四十六条的规定，作出责令停止违法行为并没收违法所得的行政处罚决定，属作出的羁束性行政行为，并无行政自由裁量空间，非裁量性行政行为，故不存在明显不当的情形。

基于上述分析可得结论为，本案被诉3026号处罚决定具备合法性，原告要求撤销的主张缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。同理，被告自然厅在接到原告复议申请后，履行了《中华人民共和国行政复议法》规定的正当程序，复议决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，亦不存在超越职权、滥用职权的情形。被告自然厅作出的16号复议决定亦具备合法性，原告要求撤销的主张缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。

案例评析

在行政诉讼类型化框架下，诉讼类型大致可分为形成之诉、确认之诉和给付之诉，而形成之诉又可进一步分为撤销之诉和变更之诉，其中撤销之诉是行政诉讼中尤为典型的领域。此类诉讼的标的通常仅为单一的作为类行政行为，如行政处罚、行政强制等。针对此类诉讼，人民法院应当秉承行政行为合法性要件审查和全面审查原则。所谓要件审查，即结合《行政诉讼法》第七十条的规定，对被诉行政行为主要证据是否充足、适用法律法规是否正确、程序是否合法、是否超越职权、是否滥用职权、是否明显不当六个法定要件进行审查。所谓全面审查，即人民法院应当适用上述要件对行政行为的合法性逐一评判，不受行政相对人诉讼理由的影响和限制，进而得出全面的合法性判断意见。被诉行政行为存在上述要件中任一不合法情形，将导致被诉行政行为全面不合法，进而判决撤销。当然，在裁判方式上，由于个案特殊因素的考虑，也可能出现撤销之诉的“变异体”——可能基于《行政诉讼法》第七十四条规定的情形，出现“情况判决”，即确认违法判决；可能基于《行政诉讼法》第七十五条规定的情形，出现确认无效判决；也可能存在行政行为的合理性审查，即对行政行为是否存在明显不当情形的审查，并依据《行政诉讼法》第七十七条的规定，作出变更判决。但是，裁判方式的不同，并不影响司法审查过程中适用行政行为合法性要件审查和全面审查原则。

第一，关于主要证据是否充足的问题。“以事实为根据，以法律为准绳”是我国《宪法》规定的行政执法基本原则，也规定在《行政诉讼法》第五条中。其中“以事实为依据”体现在行政诉讼中，即是对主要证据的要求。行政机关必须在掌握主要证据，进而确定案件事实的基础上，才能作出行政行为，否则，即不具备合法性。当然，在证据审查标准上，行政诉讼与民事、刑事诉讼有所不同，因此《行政诉讼法》第七十条第一项将撤销情形表述为“主要证据不足”。在司法审查过程中，虽然对行政机关据以作出行政行为所根据的证据量的要求，以及证据链的严谨性要求，较之民事、刑事诉讼偏低，但并不代表着只要行政机关提交了证据材料，即是主要证据充足。“主要证据不足”不仅仅是对证据量的要求，也包括对证据质的要求。证据不仅要充分，而且要确实。在司法实践中，主要证据不足主要表现在，一是行政行为认定的事实不清或者没有认定事实，二是认定的事实没有足够的证据证明，三是认定的责任主体错误或者证据不足，四是行政相对人的身份、责任能力认定错误或未查清。本案中，被告认定原告违法事实的证据系生效刑事判决，虽证据单一，但该证据在效力上具有完全的排他性，且案涉违法事实的认定不存在上述其他主要证据不足的情形。因此，本案判决认定被诉行政行为主要证据充足。

第二，关于适用法律、法规是否正确的问题。如上所述，“以事实为根据，以法律为准绳”的执法基本原则中，“以法律为准绳”体现在行政诉讼中，即是对法律、法规适用的要求。同时，法律、法规适用也体现为狭义的行政行为合法性审查。根据《行政诉讼法》第六十三条的规定，审理行政案件，适用法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，并参照规章。此规定虽为司法审查标准，但由于司法审查和行政处理程序对法律适用的同构性，也就成为确定被诉行政行为是否具备合法性的重要依据标准。在行政诉讼中，法律适用问题的判断较为复杂，其原因在于，我国部门行政法繁多、分散、易变，甚至存在竞合或冲突，表现形式除了法律、法规、规章外，还充斥着大量的规范性文件，并且行政机关在执法中，更加热衷于适用效力位阶较低的法依据，这就给司法审查带来了不小的难度。在司法实践中，法律、法规适用错误，除了上位法与下位法、新法与旧法、普通法与特别法的错误适用外，还表现在适用了法律、法规错误的含义、错误的表现形式，适用法律、法规性质错误、条文错误，适用了失效的法律规范等等。本案中，被诉行政行为适用的是现行有效的地方性法规，经审查，并不存在法律规范冲突或错误适用的情形，条文的规定与违法行为的认定和罚则之间形成契合。因此，本案判决认定被诉行政行为适用法律、法规正确。

第三，关于程序是否合法的问题。行政机关的行政管理是通过行政行为实现的，行政行为具有实体和程序两个方面。实体是行政行为确定行政相对人权利义务的实质内容，程序是如何完成实体内容的特定的方式、步骤、顺序和时限。法定行政程序是已被法律形式所确认和规范了的行政管理的方式、步骤、顺序和时限，是受法律固定羁束的法律化的行政程序。《行政处罚法》作为行政处罚领域的行政程序法，对法定程序作出了细致规定，包括告知、回避、职能分离、听取当事人陈述和申辩、听证、说明理由、制作记录与卷宗、期限、行政救济等。对于本案，被诉行政行为的作出完全遵循了上述法定行政程序。因此，本案判决认定被诉行政行为程序合法。另外需要指出的是，在司法实践中，法定行政程序难免缺失，那么，源于英国普通法的“自然正义原则”就起到了很好的填补作用。该原则确定了两项基本内容，即任何人都不得在与自己有关的案件中担任法官（回避）；应听取双方之词，任何一方之词未被听取不得对其裁判（听取当事人陈述和申辩）。

第四，关于是否超越职权的问题。根据我国宪法和法律的规定，行政机关在法律、法规授予的职权范围内作出行政行为，是合法的行政行为不可缺少的要件之一。如果行政机关超出法定职权的范围作出行政行为，就属于超越职权。其特点是，不论行政机关行使职权的行为的动机、目的是否正当，只要超出其法定职权，即构成超越职权。行政机关的法定职权是由政府及其部门管辖权、层级管辖权、地域管辖权和法定事项管辖权等四个方面的职权构成。行政机关在行使职权时，超出其中任何一个方面的职权，均构成超越职权。本案中，《矿产资源法》《矿产资源开采登记管理办法》《吉林省矿产资源勘查开采管理条例》等法律、行政法规、地方性法规均授予了被告作出被诉行政行为的部门管辖权、层级管辖权、法定事项管辖权，同时，被告对本案违法行为享有地域管辖权无异议。因此，本案判决认定被诉行政行为的作出并未超越职权。

第五，关于是否滥用职权的问题。在行政法中，滥用职权是指行政主体作出行政行为违背或偏离了法律、法规的目的、原则，不合理的行使行政职权。在司法实践中，滥用职权主要表现在以下几个方面。一是目的不当，即行政主体明知自己的行为违背或者偏离法律、法规的目的或原则，基于执法者个人利益和小团体利益，假公济私，以权谋私，作出不合理的行政行为，如偏袒和优待亲属或者有利益关系的单位、个人，以个人好恶压制报复特定人。二是未考虑应当考虑的因素，即行政主体在作出行政行为时，没有考虑法定因素或者常理因素，任意作出不合理的行政行为。如在行政处罚中未考虑减轻或者不予处罚的情形，未考虑不执行行政拘留处罚的情形。三是考虑了不应考虑的因素，即行政主体在作出行政行为时，把法律、法规规定了不应当考虑的因素或者常理不应当考虑的因素作为处理问题的依据，作出不合理的行政行为。如按照人的职业、收入等划分“三六九等”，作出不同对待标准。四是反复无常，即行政机关及其工作人员对同种情况的案件在情势未发生变化的情况下，根据自己的情绪无标准的反复变化，使行政相对人无所适从。对于是否滥用职权，司法审查中，应坚持客观证据原则，避免主观推断。本案中，无证据证明被诉行政行为的作出存在上述滥用职权的情形，且被诉行政行为的作出也并无明显违背常理的情况。因此，本案判决认定被诉行政行为的作出并未滥用职权。

第六，关于是否明显不当的问题。对是否存在明显不当的审查，已经超出行政行为合法性审查的范畴，属于对行政行为合理性审查，只有在极特殊的情况下才可能发生。司法实践中，是否启动合理性审查，首先要辨析行政行为的性质，系羁束缚性行政行为抑或裁量性行政行为，只有属于裁量性行政行为，行政机关才存在行使自由裁量权的问题，亦才存在对自由裁量权的行使是否合理的审查问题。自由裁量权是立法授予行政机关的法定权利，司法审查始终要秉承谦抑原则，谨慎介入审查，除非这种裁量权的行使出现明显偏差，超过一般有理性的人能够理解的范围。针对合理性审查，除了要依照法律、法规、规章的明确规定外，最为有效的依据应是行政机关自行制作的规范性文件，即裁量基准。本案中，被诉行政行为属于羁束性行政行为，并无行政自由裁量空间。因此，本案判决认定被诉行政行为不存在明显不当的情形。

审判人员

一审法院合议庭成员杨峰、艾红、白爽

二审法院合议庭成员侯德顺、李长清、包蕴琦