农村集体经济组织诉讼主体探析

农村集体经济组织诉讼主体探析

党的十九大报告中提出了农村土地第二轮承包到期后再延长30年的政策，2017年12月底召开的中央农村工作会议又强调落实农村土地承包关系稳定并长久不变，要求衔接落实好第二轮土地承包到期后再延长30年的政策。农村土地承包关系中发包人是农村集体经济组织，承包人是农户，农村集体经济组织因该政策将长期存在。农村集体经济组织是拥有土地所有权的经济组织，产生于上世纪50年代农业合作化运动，不同于机关、团体、企事业法人，具有独特的法律性质，是一定范围人的集合。

随着历史和社会发展，农村形成了三个层次概念的农村集体经济组织。《土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地由村集体经济组织或村委会经营、管理，已经分属村内农村集体经济组织所有的，由村内该农村集体经济组织或村民小组经营、管理。《村民委员会组织法》第三条第二款规定，村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡镇人民政府提出，经村民会议讨论同意报县级人民政府批准；第三款规定，村民委员会可以按居民状况、土地关系分设村民小组。十一届三中全会后农村原人民公社、生产大队、生产队治理体制开始解体转型，至1984年底农村乡镇、村委会、村民小组治理体制全面建成，又经过多次行政区划调整，多数乡镇被撤并，特别是东部省份农村的村委会多次调整合并，原来的几个村合并为一个行政村，几个村民小组同步合并成一个大的村民小组。行政区划调整表明社会事务管理区域的变化，在村级层面发生集体财产归属、分配的变化，但在村民小组层面并不必然引起原集体经济组织财产归属和分配的变化。村民小组一级经济核算实践中存在不同模式，大量存在以人民公社时期“三级所有、队为基础”的“生产队”为核算单元的子级农村集体经济组织，发生经济核算事由、利益分配与其相对应的原生产队农村集体经济组织直接挂钩。生产队级集体经济组织一般由原人民公社时期的社员以户为单位按历史现状构成，顺延到第一轮承包时以农户为单位组成，人数不一，对内是人人平等的熟人社会，对外相对封闭，其间可能有人员迁移变动。

为保障各种农村集体经济组织权利，2003年12月农业部、民政部、财政部、审计署农经发（2003）11号文件《关于推动农村集体财务管理和监督经常化规范化制度化的意见》第7条规定，农村区划调整合并后集体经济组织的资产应当分别管理，按照会计核算主体独立设账，尊重每个农村集体经济组织的资产所有权和财务管理自主权。《民法总则》法人篇第九十九条给农村集体经济组织留有一席之地，赋予农村集体经济组织特别法人地位。农村在村委会一级层面基层组织健全，有相应固定的组织机构、活动场所、印章和负责人，村委会下辖有各村民小组负责人，日常为加强管理，对村民小组实行组财务账目村管、组印章村管。村民小组内的各原生产队为单元的集体经济组织行政管理上没有固定的负责人、印章，没有任何法人的社会属性表现存在，发生利益分配时由村委会执行组账村管，按上述意见精神帮助该集体经济组织独立设账分别列支。如各层级农村经济组织经济核算、利益分配没有歧义，完成村民自治，但其间如发生纠纷，可能引发民事诉讼。一般发生民事纠纷，纠纷主体是村委会或村民小组的，诉讼主体明确。但纠纷一方是原生产队一级集体经济组织的，作原告时表现形式实践中出现了差异；作为被告，其他主体起诉它遭遇了尴尬。

《村民委员会组织法》第二十八条规定，属于村民集体小组的有关土地、其他财产的经营管理及公益事项的办理，由村民小组会议依法讨论决定，村民小组会议由三分之二以上村民或村民代表参加，到会人员过半数通过。它规定了表达集体经济组织意志的人数要求。追本穷源，可以将原生产队一级农村集体经济组织视为本条款所指的村民小组，表达集体意志也需达到这一组织内的人数要求。如前所述生产队为单元的集体经济组织没有日常固定的负责人、印章，没有法人应当具有的社会属性，发起诉讼作为原告形式表现多样，检索司法实践判例表现典型有三。一是书写列明约定俗成的原生产队级农村集体经济组织名称由诉讼代表签名表示，二是该集体经济组织内三分之二以上村民或村民代表个人逐一签名表达集体经济组织诉求，三是所在村民小组代行起诉；除所在村民小组代行起诉外，该农村集体经济组织需要证明本集体经济组织村民人数或代表人数，发起诉讼的代表或村民人数总和需要达到要求。鉴于义务承担的消极性，这一级农村集体经济组织作为义务主体怎样列为被告，鲜有所见，其他民事主体需要起诉相应的农村集体经济组织可能无从下手，在利益不能协商一致时往往导致长期僵局。

在所在村民小组因故不能代行诉讼时，作为原告起诉是书写约定俗成的原生产队集体经济组织名称由诉讼代表签名还是由达到符合多数成员人数的村民或村民代表逐一签名表达集体意志，笔者倾向认同后者。民法总则赋予农村集体经济组织特别法人资格，但农村集体经济组织组合范围存在多样性，有村一级的，村民小组一级的，也大量存在村民小组内的原生产队一级的。目前生产队一级的集体经济组织尚不具备社会性的物质要素，没有相应的组织机构、负责人、印章，是熟人社会里的主观意义上的人合性组织。但其成员具有各自社会性和行为能力，逐一集合成员意志，达到了多数人的聚合，质变衍生成公认的主观概念上的农村集体经济组织的意志。村民或村民代表逐一签名是集合集体经济组织意志的形式表现，因此这种原告表现形式较为符合法理。其他主体主张这一农村集体经济组织应履行义务而发起诉讼，需要查询或申请法院查询组账村管信息，查询近期该农村集体经济组织利益发放时的清册签名，依据名册签名信息列该农村集体经济组织范围的相应人员为被告发起集团诉讼。诉讼中该农村集体经济组织人员如不应诉，送达方式宜公告送达并书面备案于所在村委会。

（作者：杨瑞芳，作者单位：江苏省常州市金坛区人民法院）

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