从本案看食品用塑料包装的生产许可制度

【案情】

原告Z食品有限公司

被告某区质量技术监督局

2012年6月23日，被告在执法检查中，发现原告使用的食品用塑料包装系某市H塑料包装厂生产，原告提供的某市H塑料包装厂工业产品生产许可证（传真件）系伪造，该厂未取得食品用塑料包装的工业产品生产许可证。被告经调查取证，确认原告从2011年1月至2012年5月，共使用未取得生产许可证的列入目录产品食品用塑料包装袋5702964只，货值956147元，拟对原告处罚款19万元。被告于2012年8月2日向原告送达质技监告字[2012]第24号行政处罚告知书，告知作出处罚决定的事实、理由及依据，并告知原告依法享有的陈述、申辩、听证权利。原告于2012年8月3日提出听证申请，被告于2012年8月17日组织听证。2012年8月30日，被告作出将对原告处罚款10万元的质技监告字[2012]第24-1号行政处罚告知书，并于当天向原告送达。原告于2012年8月31日再次申请听证，被告于2012年9月13日第二次组织听证。2012年9月25日，被告作出质技监罚字[2012]第24号行政处罚决定，并于同年9月27日向原告送达。原告不服该处罚决定，申请行政复议。某市质量技术监督局于2013年1月5日，作出技监复决字[2012]第1号行政复议决定书，维持被告作出的行政处罚决定。原告不服复议决定，向法院提起行政诉讼。

【判决】

法院认为，被告作出的质技监罚字[2012]第24号行政处罚决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告的诉讼请求无事实和法律依据，不予支持。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告Z食品有限公司的诉讼请求。

【评析】

本案的争议焦点主要有二点：一是原告在食品生产经营中使用的某市H塑料包装厂生产的塑料制品是否是列入生产许可证制度管理的产品；二是被告作出的质技监罚字[2012]第24号行政处罚决定是否合法。

关于争议焦点一，原告在食品生产经营中使用的某市H塑料包装厂生产的塑料制品是列入生产许可证制度管理的产品目录的产品。根据《中华人民共和国食品安全法》的规定：用于食品的包装材料、容器、洗涤剂、消毒剂和用于食品生产经营的工具、设备称食品相关产品，食品生产经营者使用食品添加剂、食品相关产品应遵守该法；食品生产者采购食品原料、食品添加剂、食品相关产品，应当查验供货者的许可证和产品合格证明文件。国家对重要工业产品实行生产许可证制度，《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》第三条规定：“国家实行生产许可证制度的工业产品目录（以下简称目录）由国务院工业产品生产许可证主管部门会同国务院有关部门制定，并征求消费者协会和相关产品行业协会的意见，报国务院批准后向社会公布。工业产品的质量安全通过消费者自我判断、企业自律和市场竞争能够有效保证的，不实行生产许可证制度。工业产品的质量安全通过认证认可制度能够有效保证的，不实行生产许可证制度。国务院工业产品生产许可证主管部门会同国务院有关部门适时对目录进行评价、调整和逐步缩减，报国务院批准后向社会公布。”《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例实施办法》第五条第一款规定“国家质量监督检验检疫总局（以下简称国家质检总局）负责全国工业产品生产许可证统一管理工作，对实行生产许可证制度管理的产品，统一产品目录，统一审查要求，统一证书标志，统一监督管理。”2006年7月，国家质检总局为实施食品用包装、容器、工具等制品的市场准入制度，根据《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》等法律、法规印发了《食品用包装、容器、工具等制品生产许可通则》和《食品用塑料包装、容器、工具等制品生产许可审查细则》，《通则》规定国家质量监督检验检疫总局，统一管理食品用包装、容器、工具等制品生产许可工作，《审查细则》将3类（6个产品单元）39个产品列入发证范围。2006年9月，国家质检总局又发布《关于对食品用塑料包装、容器、工具等制品实施市场准入制度的公告》（2006年第133号）公布3类（6个产品单元）39个产品为第一批实施市场准入制度的产品，要求生产企业申请办理生产许可证。国家质检总局2007年12月5日（2007年第174号）、2010年8月25日（2010年第90号）《关于公布实行生产许可证制度管理的产品目录的公告》均将“直接接触食品的材料等食品相关产品”列入目录。国发[2012]52号《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》将“直接接触食品的材料等食品相关产品生产许可证核发”的实施机关由质检总局下放至省级人民政府质量技术监督部门，并认定该审批项目的设定依据为《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》（国务院令第440号），虽该决定发布于被诉行政处罚决定之后，不能直接作为被诉行政处罚决定合法的依据，但可以印证食品相关产品被列入实行生产许可证制度管理的产品目录的事实。至于原告提出其使用的食品包装袋为非零售包装袋的问题，“商品零售包装袋（仅对食品用塑料包装袋）”是国家质检总局《食品用塑料包装、容器、工具等制品生产许可审查细则》、《关于对食品用塑料包装、容器、工具等制品实施市场准入制度的公告》（2006年第133号）规定的实行市场准入制度的相关制品目录的产品分类、产品单元下的产品品种之一，与实行生产许可证制度管理的产品目录的食品相关产品为种属关系，即食品相关产品包含但并不限于“商品零售包装袋（仅对食品用塑料包装袋）”等39个产品。因此，原告认为其使用的食品用塑料制品为非零售包装袋，不在39个产品范围之内，因而无须取得生产许可证的主张，理由不足，不予采信。综上，国家质检总局有权制定并公布国家实行生产许可证制度的工业产品目录，本案中原告所使用的食品用塑料制品作为食品相关产品已由国家质检总局列入生产许可证制度管理的产品目录并已向社会公布。

关于争议焦点二，被告作出的质技监罚字[2012]第24号行政处罚决定合法。根据《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》第六条第一款、《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例实施办法》第七条第三款、第一百条的规定，被告是某市区的工业产品生产许可证主管部门，具有对所辖行政区域内工业产品生产许可证管理并对违法行为实施处罚的行政职权。被告经调查取证，在作出处罚决定前依法告知了原告享有的陈述、申辩和听证权利，并二次组织听证后，作出被诉具体行政行为，程序合法。《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》第五条规定“任何企业未取得生产许可证不得生产列入目录的产品。任何单位和个人不得销售或者在经营活动中使用未取得生产许可证的列入目录的产品。”原告在经营活动中使用未取得生产许可证的列入目录的产品有现场检查笔录、采购金额明细、进货、库存、成品明细表、调查笔录、听证笔录等证据证明，虽然处罚决定书将原告所使用的食品用塑料制品均表述为“食品用塑料包装袋”，而实际部分产品为“垫巾”、“薄片”等，存在一定瑕疵，但不影响对直接接触食品的材料等食品相关产品的认定，被诉讼具体行政行为证据确凿。《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》第四十八条规定“销售或者在经营活动中使用未取得生产许可证的列入目录产品的，责令改正，处5万元以上20万元以下的罚款；有违法所得的，没收违法所得；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”原告在经营活动中使用未取得生产许可证的列入目录产品，依法应受行政处罚。被告考虑原告积极配合调查，如实陈述违法事实、提供相关资料的情节，根据《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》第四十八条的规定，作出对原告处罚款100000元的行政处罚，适用法律正确。原告将未取得生产许可证的列入目录产品5702964个用于食品生产、经营活动，持续时间长、数量大，妨害了工业产品生产许可证管理秩序，对食品安全构成严重威胁，因此，对原告关于其行为没有危害后果，应根据《行政处罚法》第二十七条第二款规定，不予行政处罚的主张，不予采纳。

作者：雪峰 单位：泰兴市人民法院

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