论金融控股公司的监管
赫威尔.E.杰克逊 蔡 奕 译
【关键词】金融控股公司、监管
金融控股公司是指那些控股受管制中介机构，主要是存款机构（如商业银行和储蓄组织）、保险公司或证券公司的法律实体，金融控股公司也可能对一些不受管制的其它机构具有控制利益。与一般的商业企业不同，金融控股公司在许多领域受到特别的法律限制，并在监管体制上与其它企业存在着重大区别。举例而言，1956年美国银行持股公司法及其相关法案就对控股存款机构的美国公司施予大量业务限制。其它的金融控股公司，如控股保险公司或证券公司的公司，也受到类似监管思路的影响，只是在法律上监管干预的程度较轻而已。在世界范围内，对金融控股公司的监管存在着多种模式，监管的范围也不完全相同。
在经济生活中，为什么金融控股公司受到特殊的附加管制，而其它重要行业的控股公司，如大型制造厂商或军火商却未受到类似的管制呢？人们猜想，这可能与金融控股公司所控制的受管制实体的特殊本质有关，亦即监管金融控股公司的理由与监管金融机构的理由具有直接的关联性。监管金融控股公司一个隐含的前提是对金融机构（包括银行、保险公司、证券公司）的监管是不完全、不充分的。因而，为更好地理解金融控股公司的监管，我们必须首先思考对金融机构实行直接监管的理由及其局限性。
一、对金融中介机构进行监管的理由
对金融中介机构实施监管的理由很多，许多理由某种程度上也是对金融控股公司实施监管的理由。概括而言，主要有五个方面的理由：
1、保持偿付能力。金融监管的主要功能在于保护公众权利人（如储户和投保人）的利益，这种保障有时是应理性公众权利人的要求而实施的，有时则是政府自上而下主动实施的。保持偿付能力的常规方式有最低资本要求、投资组合限制、多样化经营要求、公司及其雇员的一般行为准则（如禁止不安全不稳健的业务运作）以及以现场检查为补充的定期报表要求等。除此以外，监管当局还可对新设金融机构或获取既存金融机构控制权的行为进行监管评估。通过上述评估，监管当局可以充分考量管理层的诚信与经验、针对新实体的业务计划和拟准入当时的市场竞争状况等。评估这些因素将有助于监管机构预测该金融机构的经营前景。
2、防范系统性崩溃。金融监管一个明显的目的在于防范通过经济系统传导的金融风险。这种风险可通过激起金融恐慌、破坏支付系统或是干扰授信流程而实现传导。用于保持偿付能力的许多措施同时也起到防范系统性风险的作用。政府出台了一些行政措施，如中央银行清算机构和对支付系统的管制，用以隔离因金融机构倒闭而引发的负面外部效应，但由于这些措施未经过严重金融危机时期的检验，因而无法确定其是否有效，故监管机构往往对金融企业的业务活动施予附加限制以防范系统性风险。
3、防范限制竞争措施。对金融机构实行监管的另一个目的是确保信贷和资本市场上的竞争性。这一论断的出发点建立在这样一个假设的基础上：如果不施加额外的监管，金融机构会利用其强大的市场力量来赚取更多的利润或是拒绝向弱势借款人放款。关于此类限制竞争措施的关注充分解释了为什么金融机构被禁止向其它行业实体进行直接投资，并且在向其联属企业提供信用支持或进行交易方面受到严格管制。上述出于竞争因素的考虑同时也是监管当局对金融机构市场份额作出特别限制的原因。
4、提高社会再分配标准。监管金融机构常常是为了提高社会的再分配标准。例如，保险管制的大多数规则禁止保险公司基于特定的分类（如种族或财富），而对不同的客户采取不同的保险费率，尽管这种区别待遇可能是合理的。同样道理，许多国家的放贷规则对金融机构向借款人提供贷款的利率作出限制。在现代社会中，提高再分配标准的一个常规机制是对借款人和债权人的交易施予强制性条款或直接改变财产分配的标准。
5、为政治目的服务。一些国家的法律利用金融监管来实现一定的政治目的，这类监管措施具体包括限制外国资本对本国公司的控制权或限制城市银行向农村地区的地域扩张等。
二、将监管目的扩展适用于金融控股公司
要使金融监管更为有效，就必须将最初为一般金融机构设计的监管策略扩展适用于金融控股公司。许多监管当局对金融机构控制权的变更加以严格监控，它们主要运用申请审批程序来考察新所有者的资质和经营前景。因为金融控股公司是控股金融机构的公司，因此它们自身的构成及导致自身控制权变更的交易也就理所当然地纳入监管者的视野。一些用以促进金融市场竞争的法律规则，如限制单一金融机构的市场份额，也同样适用于金融控股公司，以避免全资控股的公司“一言堂”式的不良运作。因此，限制单一银行市场份额的法律规则将被扩展适用于处于同一控股公司控制下的所有银行，即这些银行将被视为同一实体来计算市场份额。
（一）对金融控股公司的偿付能力监管
金融控股公司偿付能力监管一个极端的体现是美国，在美国，银行监管者不仅对银行施予并表资本要求，而且还将这一要求扩展至金融控股公司。也就是说，美国的银行持股公司不仅其银行子行必须满足强制性资本要求，而且整个金融控股公司体系也必须满足资本充足性要求。进行上述监管的考虑是，如果不对银行持股公司施予强制性资本要求，那么控股公司的资本将出现空洞化，控股公司可能从子行抽取资金或通过鼓励子行从事高风险高回报的冒险经营，从而危及子行的偿付能力。
然而，对金融控股公司实行资本要求也面临着不少质疑。如果说对控股公司的资本充足性监管是为了补充对其控股子机构的资本监管，那么人们也许会问，既然对子机构的直接资本监管都难以奏效，凭什么认为对金融控股公司的资本监管能达到增强子机构资本充足性的目的呢？如果监管者已经察觉出控股公司附属机构的偿付能力存在弱项，那么监管者理应采取更合理直接的方式来解决被管制实体的资本监管问题，尤其是那些未达到一定控股比例因而不在金融控股公司组织系统内的附属机构的资本监管问题。于是，有人设想用这样一个监管体制来解决资本监管问题：对控股公司系统内的公司可以整体实施资本监管要求以补充公司个别偿付能力监管的不足；对在控股公司框架外运作的公司，上述方法只能作为替代的补充措施。
正是因为存在着上述争议，许多工业化国家并未对银行持股公司实行强制资本要求。即使在美国，也并非所有的金融控股公司都受到资本监管，像保险控股公司和证券控股公司便不在资本监管之列。
殊途同归，未对金融控股公司实行强制资本要求的国家也采取了一些温和的出于相同动机的监管措施以实现促使金融控股公司稳健经营的目的。一种普遍的作法是对控股公司体系进行定期的并表风险评估。与试图控制控股公司资产负债表结构的强制性资本要求不同，并表风险评估措施更多地依赖信息披露机制和外部监督。适用这一方法的前提是监管当局能够觉察到被监管实体有违诚信的业务活动并有能力定期检查和消除上述隐患。近几年国际监管组织大力支持发展和完善并表风险评估程序，并将其视为金融监管必不可少的组成部分。不过，并表风险评估较之强制资本要求的优势与缺陷，仍是一个值得今后进行经验性研究的重要问题。
（二）金融控股公司的业务限制
对金融控股公司及其附属机构的业务限制在不同的国家有不同的作法。业务限制的典型作法是将金融控股公司及其不受管制的实体（非金融机构）的业务局限于某些领域中。如在美国，传统上银行持股公司的业务仅限于“与银行业密切相关”的金融业务上，并且对其附属机构所从事的证券和保险业务有着附加的法定限制。虽然许多国家允许银行持股公司跨营多个金融业务，但多作出了与上述规定类似的业务限制。
对金融控股公司的业务限制，从某些方面说是对金融机构更为严格的投资组合限制的翻版。对金融机构直接施予业务限制，目的是为了保障受管制公司的偿付能力，确保公众权利人的利益和保护金融机构免受其它金融机构倒闭负面外部效应的影响。从表面上看，人们很难理解为什么控股公司也要受到类似的业务管制。毕竟控股公司与被管制子公司之间是独立的法人关系，控股公司的债权人也并非由诸如储户、投保人等公众权利人所构成，控股公司的上述特点与一般金融机构是截然不同的，并且理论界已对监管机构必须保护控股公司债权人免遭损失的观点提出了广泛的批评。
1、对子公司偿付能力的关注。金融控股公司的业务活动可通过多种方式影响其子机构的偿付能力。最明显的途径是通过贷款或其它投资活动动用子机构的资源以支持金融控股公司的业务扩张，从而使子机构在一定程度上承担了控股公司业务扩张的风险并使控股公司的业务风险有可能传导至金融机构本身。虽然上述情形理论上可行，但实践中却不常发生。这是因为大多数国家的监管体制对金融控股公司或其它形式的关联企业之间进行的交易均有完备的限制，并且不允许向联属企业进行业务扩张，也就是说，金融监管当局对金融中介机构向其母公司进行资源转移有着政策性限制。
控股公司的业务扩张可能导致风险由母公司向子公司传递。如果控股公司本身遭受业务损失并因此改变其子公司的运营模式，那么子公司实际上承担了控股公司的部分风险。基于上述考虑得出的结论是：金融控股公司不受限制的业务活动间接地增加了其受管制子公司的经营风险。这一观点也可用来证明金融控股公司资本监管的重要性，因为资本不足的金融控股公司更有可能驱使其子公司从事不合理的冒险经营。
不受管制的控股公司是否会损害其子公司经营的稳健性，取决于两个尚待实证检验的理论前提。首先是不受监管的控股公司要比受法定业务限制的控股公司更容易卷入冒险经营的漩涡。这一前提建立在金融经济学的一个基本原理上，即在某一特定风险程度下，业务多元化可以增加潜在的收入来源。然而，理论研究同时也表明，控股公司不受管制的业务活动虽然增加了金融控股公司的预期收益，但同时也增加了公司收入的不确定性。对风险与收益两大因素的权衡以及其是否会导致更多的金融控股公司陷入财务困难，仍是一个悬而未决的问题。
另一个不确定的问题是，当金融控股公司在经营非金融业务遭遇困难时，是否会改变其子公司的经营思路以帮助金融控股公司度过难关。毕竟监管金融机构的主要目的是为了抑制受管制金融机构的冒险经营，陷入困境的金融控股公司为了操纵子公司的业务经营，必然试图逾越上述监管框架。在极端情况下，可能出现违背监管标准的违规行为，那些下令和实施违规行为的个人将可能受到行政和刑事制裁。
控股公司的业务扩张与其金融子机构的实际关系目前仍缺乏有效的实证研究。但要说明的是，控股公司的业务扩张必然损害其金融子机构的经营这一观点并没有得到太多的论据支持。学者们观察到的实践效果恰好相反，控股公司的业务活动似乎起到促进其金融子机构更有效运营的作用。杰克逊1993年的研究成果表明，在20世纪80年代末，那些由多元化经营的实业型控股公司控股的金融机构要比那些由投资型控股公司控股的金融机构或独立运营的金融机构表现得更为出色。同样地，本斯顿教授1996年的调研也对银行跨营证券业必将危及银行自身稳健性的流行观点提出了挑战。
2、出于竞争因素的考虑。对金融控股公司进行监管的另一个理由是出于对不正当竞争行为的关注。关注的焦点集中在金融机构可能对其关联企业进行信贷倾斜，从而损害竞争的公平性。这种信贷倾斜既可以体现为以低于市场的价格向其关联企业提供资金融通，也可以体现为不向竞争对手的关联企业提供信贷。金融控股公司所产生的竞争损害有时也表现为搭售，即金融机构要求其客户必须购买其关联企业的产品或服务，来作为获取信贷的条件。
上述不正当竞争因素是否已构成对金融控股公司实行监管正当明确的依据，在学术界存在较大争议。现将学术观点简要评述如下：
（1）以低于市场的优惠条件向关联企业提供信贷。以这一理由说明金融控股公司的反竞争因素并对其进行监管，缺乏足够的说服力。这种信贷方式的拓展可能会消耗金融机构的资源，但它同时也资助了其关联企业，因此从金融控股公司整体而言其正负效应是抵销的。这种交易实际上相当于控股公司以分红方式从金融机构中抽取资金，再投资于关联企业中。从安全稳健经营的角度考虑，金融机构与其关联企业低于市价的融资活动应引起关注，因为它们损害了金融机构资本的有效利用，但这属于偿付能力监管的范畴，与竞争因素无涉。
（2）拒绝向竞争对手的关联企业发放贷款。在某些条件下，这是一个更为可行的不正当竞争方式。如果有效实施这种金融抵制方式，将使金融机构的关联企业大为受益，甚至可能在非金融市场上树立垄断地位。但是，为了使抵制行为真正产生效用，金融机构本身必须在相关信贷市场领域有着足够的经济实力。否则，其它企业可能通过其它途径获取信贷资源，从而使抵制失去意义甚至产生负效应，因为这种不正当竞争方式实际上减少了金融机构自身的投资机会。因而，拒绝向竞争对手放款的危害性取决于相关金融服务市场的结构。
（3）不正当竞争的搭售行为。搭售行为同样要依市场结构情况而定。只有当金融机构拥有足够的市场力量时，它才能迫使其客户购买其关联企业提供的服务，并造成竞争损害。如果客户可以在不必支付过多费用的情况下在市场上找到替代竞争者，他便没有理由接受金融机构的搭售要求，除非他自己认为这种搭售确对其具有某种吸引力。当然，市场搜寻费用和其它问题可能使金融机构有机会迫使其客户接受搭售要求，但这并非金融服务业独有的状况，也不能构成对金融控股公司实行监管的主要理由。
上述不正当竞争行为导致了对金融控股公司的多样化监管。最为普遍的也许是当金融机构并购或控制权合一时所进行的特别竞争评估。例如在美国，上述交易需经专门的竞争评估，以确保公司合并不会获得信贷市场上的垄断地位，不会造成上述竞争性损害。有时，一些特别法令甚至明文规定了金融机构通过并购所能获得的市场份额上限。此外，美国有一些特别法规对银行及其关联企业间的搭售安排作了禁止性规定。
对控股公司的业务限制也起到了保护市场竞争免遭损害的作用。在经济学文献中，这种业务限制经常遭到批评，因为学者们认为在一个竞争性金融市场中，金融机构既没有动力去补贴自己的关联企业，也没有市场力量去损害其竞争对手及其关联企业。但不管怎么说，对金融控股公司的业务限制的确加强了金融机构的安全性与稳健性，这一点是反对者所无法抹杀的。
（三）为实现社会分配目标或其它政治目的进行监管
金融控股公司监管的复杂性还体现在这一领域的法律通常反映的是政治或其它非经济价值观。在许多发展中国家盛行的对外资金融机构股权的限制，20世纪80年代中期以前作为美国银行管制标志的对金融控股公司地域扩张的限制，以及将金融服务业分隔为银行、保险和证券业等，这些都反映了政治经济学对监管现实的影响在不同的国家、不同的时期以不同的方式存在着。这些为金融控股公司的监管提供了一个明确的理由，且除了运用成本－收益分析方法来推算这些制度限制的经济成本外，这一理由基本不受经济学分析的直接影响。
有时，对金融控股公司的制度性限制并不是政治经济学笼统的学术观点的产物，而的确是为实施确定的社会目的服务的。例如，美国对州际银行业务的地域限制很大程度上就是为了确保当地市场的信贷需求，其考虑是较大的州际业务银行要比小型的当地银行更不愿意为当地市场提供信贷服务。经济学分析有助于加深我们对控股公司监管上述理由的理解和评价。是否控股公司的业务限制真的起到了学者们所宣称的上述作用，是否有必要对控股公司下的金融机构实行直接的目标管制，一直是理论界所探讨的热点问题。例如，在美国，经济学分析的结果对地域限制提出质疑，学者们怀疑地域限制措施能否确实起到促进当地信贷的作用，利用二级市场的发展为当地提供资金来源也许会是一个更好的选择。
另一个值得关注的问题是，与地域限制等宽泛的制度性限制比起来，一些目标性管制措施能够以更小的成本达到相同的社会目标。例如，美国已基本上废止了传统对银行持股公司地域扩张的限制，转而采用强制性法律规则的形式，要求银行必须将一定份额的存款用于满足当地中低利率的信贷需求。虽然这样的要求并没有超出银行的经营成本，但为了保证当地市场的信贷资金，明确的法律义务较之强硬的地域限制有着更好的效果。
三、金融控股公司监管若干问题的深入思考
在金融控股公司监管中，有几个问题值得进一步调查和分析：
监管机构面临的一个难题是如何针对控股公司不同的组织形式辨症施治。除了表一所列的传统的控股公司组织形式外，实践中还有其它几种类型。表二所列的是其它两种重要的替代结构：一是金融机构与其下游关联企业结成控股公司；二是在单一金融机构内通过业务扩张形成的特殊模式（也就是所谓的全能银行模式）。
表一 金融控股公司的典型组织形式
表二 替代组织结构
对于采用下游子公司形式的控股公司模式，是否就意味着必须采取与传统控股公司不同的监管思路呢？这里有三个问题：首先，监管机构关注的是金融机构可能会倾向于向自己的关联企业提供优惠贷款，以帮助其进行各种形式的不正当竞争活动，但是当金融机构的子公司与关联企业存在竞争关系时，上述动机是否仍然适用呢？其次，对于传统控股公司模式，人们担心关联企业会从金融机构中抽取资金从而危及其偿付能力，对于子公司模式来说，资金仍然以非直接拥有资产（控股）的形式存在于金融机构内，但这是否意味着子公司模式就不存在令人担忧的资金转移问题呢？最后一个问题是，同时允许两种控股公司模式存在是否会带来商业利益，因为一些金融机构可能喜欢通过控股下游子公司的形式经营，而另一些则倾向于以平行公司结构运营。相应地，监管体制是否应容许两种组织结构同时存在呢？
全能银行模式也面临着同样的问题。全能银行似乎可以发挥金融企业的规模效应和范围效应，监管机构也不容易察觉子公司与分支机构之间的转移或交易。当单一法律实体内部实行多元化经营时，一些基本的监管手段如资本要求的实施效果便会大打折扣。
此外，还有一个国别之间的监管协调问题。假设有甲乙两国，甲国实行的是全能银行模式，乙国则实行控股公司制，这时可能会发生重复监管和监管不协调的问题。如果乙国采用甲国的监管体制，那么可能导致对本国控股公司监管的不充分，其监管的政治目标难以达到。即使不从监管角度考虑，乙国的国内企业也会极力反对对母公司在境外的控股公司采取更为宽松的监管模式。因此，尽管从短期来看，可能会形成控股公司监管的最低国际标准或某种协调制度，但从中期来看，考虑到各国的政治和实际困难，要在全球范围内形成一个多国统一的有效的控股公司监管制度，前景不容乐观。
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