国有土地上房屋征收与集体土地征收的区分

最高法判例：国有土地上房屋征收与集体土地征收的区分

文章来源：鲁法行谈、住建法律综合整理

【裁判要旨】1.我国土地性质分为国有土地和集体土地。因土地性质不同，行政机关实施征收时所适用的征收程序受不同的法律、法规调整。国有土地上房屋的征收与集体土地（及地上房屋）的征收，虽均为征收，但依照我国法律法规，二者在征收主体、征收对象、征收程序、征收补偿安置内容和方式等方面均存在明显区别。从征收主体看，国有土地上房屋征收主体由市、县级人民政府作出征收决定；集体土地征收需省级人民政府或国务院批准，由市、县级人民政府予以公告并组织实施。从征收对象看，国有土地上房屋征收针对的是房屋，国有土地使用权一并征收，即“地随房走”；集体土地征收针对的是土地，地上房屋随集体土地一并收回，即“房随地走”，不存在仅征收房屋而不征收土地的情况。从征收程序看，国有土地上房屋征收主要依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序进行；而集体土地征收主要依据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定的程序进行。从征收补偿安置的内容、方式来看，国有土地上房屋征收主要是通过评估的方式确定被征收房屋的价值，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条和第二十五条确定的项目进行补偿；而集体土地征收涉及土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿标准以及住房安置等，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十七条规定，由省、自治区、直辖市确定。因此，行政机关针对不同征收对象实施征收时，应当区分土地性质适用不同的征收程序。行政机关直接按国有土地上房屋征收的程序对集体土地实施征收，已超越法定职权且缺乏法律依据。

2.征收范围已纳入城市规划区，是否可以参照适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费”的规定，按国有土地上房屋征收程序实施征收？一方面，该司法解释的规定主要适用于已经实施的集体土地征收程序中，因行政机关的原因导致未及时对集体土地上房屋及不动产进行补偿，且补偿时房屋所在地已纳入城市规划区的情形，其目的是为了充分保障被征收土地农民的补偿权益；另一方面，该司法解释的规定仅指对被征收人进行补偿时可以参照执行国有土地上房屋征收补偿的标准，但征收程序仍然应当经过法定的集体土地征收程序进行。

裁判文书全文：

中华人民共和国最高人民法院

行 政 判 决 书

（2020）最高法行再276号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：王贤武。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：贵州省安顺市西秀区人民政府。

......

本院认为，本案的争议焦点为：（一）19号征收决定对集体土地上房屋实施征收是否具有法律依据。（二）19号征收决定是否应予撤销。

（一）关于19号征收决定对集体土地上房屋实施征收是否具有法律依据的问题。

我国土地性质分为国有土地和集体土地。因土地性质不同，行政机关实施征收时所适用的征收程序受不同的法律、法规调整。国有土地上房屋的征收与集体土地（及地上房屋）的征收，虽均为征收，但依照我国法律法规，二者在征收主体、征收对象、征收程序、征收补偿安置内容和方式等方面均存在明显区别。从征收主体看，国有土地上房屋征收主体由市、县级人民政府作出征收决定；集体土地征收需省级人民政府或国务院批准，由市、县级人民政府予以公告并组织实施。从征收对象看，国有土地上房屋征收针对的是房屋，国有土地使用权一并征收，即“地随房走”；集体土地征收针对的是土地，地上房屋随集体土地一并收回，即“房随地走”，不存在仅征收房屋而不征收土地的情况。从征收程序看，国有土地上房屋征收主要依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序进行；而集体土地征收主要依据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定的程序进行。从征收补偿安置的内容、方式来看，国有土地上房屋征收主要是通过评估的方式确定被征收房屋的价值，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条和第二十五条确定的项目进行补偿；而集体土地征收涉及土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿标准以及住房安置等，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十七条规定，由省、自治区、直辖市确定。因此，行政机关针对不同征收对象实施征收时，应当区分土地性质适用不同的征收程序。

根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十五条第一、二款“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”的规定，集体土地征收需由省级人民政府或国务院批准。本案中，19号征收决定确定的征收范围涉及两类土地。一是绝大部分未取得省级人民政府征地批复的集体土地，对此，西秀区政府直接按国有土地上房屋征收的程序对集体土地实施征收，已超越法定职权且缺乏法律依据。原审法院认定贵州省人民政府作出的56号批复将19号征收决定涉及的集体土地征收为国有，与本院查明的事实不符，属认定事实不清，应予纠正。二是少部分在省级人民政府征地批复范围的土地。根据已查明的事实，该部分土地虽经56号批复批准征收为国有，但此前并未进行土地征收程序，西秀区政府直接实施房屋征收，误将国有土地上房屋征收程序适用于集体土地征收，属适用法律错误。退一步讲，即便按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定对已获得省级人民政府征地批复部分实施征收，被诉19号征收决定也存在二审法院所认定的违反重大法定程序的问题，即存在不符合经批准的市、县级国民经济和社会发展年度计划，棚户区改造项目立项时间晚于征收决定作出时间，违反征收决定作出的合理顺序和步骤，征收补偿费用未足额到位等问题。故，西秀区政府所作19号征收决定超越法定职权，缺乏法律依据。原审判决认定事实不清，适用法律错误。

关于西秀区政府辩称案涉征收范围已纳入城市规划区，可以参照适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费”的规定，按国有土地上房屋征收程序实施征收的意见。本院认为，一方面，该司法解释的规定主要适用于已经实施的集体土地征收程序中，因行政机关的原因导致未及时对集体土地上房屋及不动产进行补偿，且补偿时房屋所在地已纳入城市规划区的情形，其目的是为了充分保障被征收土地农民的补偿权益；另一方面，该司法解释的规定仅指对被征收人进行补偿时可以参照执行国有土地上房屋征收补偿的标准，但征收程序仍然应当经过法定的集体土地征收程序进行。故西秀区政府辩称的理由不能成立，本院不予支持。

（二）关于19号征收决定是否应予撤销的问题。

《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”第七十四条第一款规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”根据前述规定，人民法院对行政行为的合法性进行判断后，对案件作出最终处理时，还需考虑平衡依法行政原则和行政相对人信赖利益及国家利益、社会公共利益的保护。

公共利益属于抽象的法律概念，在行政征收领域的个案中往往呈现出不同目的和表现形式。因行政行为具有公定力，人民法院对征收决定进行司法审查时，行政机关往往已开展了具体的征收工作，且多以推进征收工作进度、服务地方发展大局、涉及面较广等作为涉及公共利益的理由。但人民法院在司法审查中不宜简单将该类事由归入公共利益的法定范畴，而应考虑撤销征收决定是否将真正损害公共利益及是否具备撤销征收决定的现实基础。一般而言，在征收范围内的大多数当事人已经达成补偿协议，或者多数已实际履行的情况下，可以判决确认征收决定违法，但不撤销征收决定，这样既避免已稳定的征收法律关系出现新的矛盾，又有利于保护当事人合法权益，平衡二者之间的冲突，进而实现法律效果和社会效果的统一。相反，在征收决定尚未具体实施，或者虽已启动实施但因各种原因而停滞的情况下，则可以予以撤销。本案中，结合西秀区政府提交的相关证据材料，本案具有如下特点：第一，案涉征收项目推进困难。西秀区政府提交的关于王贤武等6户房屋行政征收纠纷一案的情况说明、西秀区2018年城镇棚户区改造项目融资进度汇总表、房屋调查摸底报告统计汇总表等显示，案涉征收项目计划征收改造518户，已签约117户，实际兑付92户征收补偿款，使用安置房源67套。西秀区2018年城镇棚户区改造项目融资进度汇总表显示，包含头铺片区城镇棚户区改造项目在内的三个项目申请贷款140,000万元的业务，因受政策影响已取消。再根据庭审核实的情况，进一步印证了西秀区政府作出19号征收决定后，案涉征收决定红线范围内，大多数被征收人并没有签订征收补偿协议，签约率低，因资金缺口大，导致项目无法继续推进，已经停滞较长时间。第二，案涉征收项目范围内实际拆除房屋较少。如前所述，因案涉征收项目推进困难，而实际签约并兑付的户数并不多。结合西秀区政府提交的影像图可以看出，实际被拆除的房屋较少，西秀区政府在庭审中也陈述签订补偿协议的房屋并未全部拆除。第三，案涉征收项目无明确推进计划。西秀区政府提交的关于王贤武等6户房屋行政征收纠纷一案的情况说明显示，案涉征收项目工作计划表现为同步配套基础设施建设，吸收开发企业参与该棚户区改造，均系宏观的计划和打算，并无针对性解决当前案涉征收项目停滞困境的具体方案和举措。第四，就社会效果来看，判决撤销西秀区政府作出的19号征收决定，既有利于保护当事人的合法权益，又有利于化解项目久拖不决的困境。因此，本案被诉19号征收决定具备撤销的现实基础。

关于西秀区政府辩称撤销19号征收决定会导致公共利益严重受损的意见。经查，西秀区政府所称公共利益严重受损，主要体现在制约城市交通发展、前期项目建设投入的资金得不到有效收回、存在重大公共安全隐患等方面。本院认为，尽管当地客观存在改善城市交通、改善人居环境和新型城镇化建设发展的需要，但不足以证实其不经过法定的省级人民政府审批即进行集体土地征收的正当性和紧迫性，且案涉征收项目因资金缺口导致停滞后，西秀区政府至今未提供项目继续推进的有效方案和计划。而西秀区政府根据本院责令其庭后提交的前期项目建设投入的资金情况，也主要是针对2014年启动并实际完成的一期征收项目，其涉及的三角花园、麒麟广场、头铺卡口建设均已建成，与本案被诉征收决定涉及事项并无直接的关联性。而案涉征收决定涉及已签订补偿协议和实际拆除房屋较少，撤销征收决定对其影响也较小。此外，征收决定是否被撤销与案涉被征收房屋是否存在公共安全隐患并无直接联系。故西秀区政府现有证据并不足以证明撤销19号征收决定会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。西秀区政府的该辩称理由不能成立，本院不予支持。

综上所述，西秀区政府所作19号征收决定，超越法定职权，缺乏法律依据，西秀区政府并未提供足够证据证明撤销案涉征收决定会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，被诉征收决定具备撤销的现实基础。一、二审判决认定事实不清，适用法律错误，应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条之规定，判决如下：

一、撤销贵州省高级人民法院（2018）黔行终2293号行政判决和贵州省安顺市中级人民法院（2018）黔04行初115号行政判决；

二、撤销贵州省安顺市西秀区人民政府于2017年8月8日作出的西府房征决〔2017〕19号《关于西秀区头铺麒麟城市棚户区改造项目红线范围内房屋征收决定书》。

一、二审案件受理费共计100元，由贵州省安顺市西秀区人民政府负担。

本判决为终审判决。

审判长　　王海峰

审判员　　张昊权

审判员　　乐　敏

二〇二〇年九月二十九日

法官助理 张林波

书记员 程 怡

特别声明：本网站上刊载的任何信息，仅供您浏览和参考之用，请您对相关信息自行辨别及判断，本网站不承担任何责任；本网站部分内容转自互联网，如您知悉或认为本站刊载的内容存在任何版权问题，请及时联系本站网络服务提供者或进行网上留言，本站将在第一时间核实并采取删除、屏蔽、断开链接等必要措施。网络服务提供者联系电话：15652571727。