关于国务院的组成、领导制度和组织的规定

《中华人民共和国宪法》第八十五条 中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。

【释义】 本条是关于国务院性质的规定。

国务院的性质体现在以下三个方面：第一，国务院是我国的中央人民政府，它同地方各级人民政府一起，组成我国整个国家行政系统。中央政府是指在全国范围内总揽国家政务和负责国家行政管理责任的机关。我国中央政府的内涵经历了一个变化。在建国初期，中央政府是指整个中央国家政权机关，包括中央人民政府委员会及其领导下的政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院、最高人民检察署。１９５４年宪法通过后，中央人民政府的概念发生了变化，仅指中央国家行政机关，即国务院。国务院作为中央人民政府，对外代表国家开展活动，对内统一领导地方国家行政机关。我国的地方政权组织体系包括省、自治区和直辖市，自治州、设区的市，县、不设区的市、市辖区，乡镇等，地方行政机关虽然由本级国家权力机关产生，对它负责并报告工作，同时要统一服从中央政府的领导。这是我国单一制的国家结构在中央和地方关系上的一种体现。

第二，国务院是最高国家权力机关的执行机关。所谓执行机关是相对权力机关、司法机关而言的。国家权力通常划分为三个部分：一是立法权，即制定国家的各项法律和制度，决定国家的重大问题等；二是行政权，即执行法律和立法机关通过的决议和决定；三是司法权，即对公民之间，国家与公民之间的纠纷进行裁决，判断正确与错误，维护社会公正，主张社会正义。国家机关也相应分为立法机关、行政机关和司法机关。对这三种权力及其行使机关相互关系的安排，构成了一国政权体制的核心内容。西方一些主要国家多数以三权分立来安排这三种权力，并确定三个国家机关的相互关系，即所谓的三权分立、相互制衡。在这种体制中，每种权力都是独立的，但又受到不同程度的制约，不存在最高权力。以实行三权分立最为典型的美国为例，立法机关享有法律制定权，但总统对国会通过的法律享有否决权，司法机关可以对国会通过的法律进行违宪审查；总统享有行政权，但国会可以弹劾总统，司法机关也可以对总统的行为是否合宪进行监督；司法机关享有司法权，但联邦法院大法官要由总统提名，参议院批准，国会亦可弹劾联邦法院大法官。我国不是三权分立体制，国家权力统一归于全国人大及其常委会，国家行政机关、司法机关由全国人大产生，对它负责并报告工作。全国人大及其常委会监督行政机关和司法机关，但行政机关和司法机关不能反过来监督国家权力机关。这种体制形象地说，就是人民将权力统一集中到全国人大及其常委会，全国人大及常委会组织行政机关和司法机关，并由它们行使相应的权力，同时自己保留立法权和监督权。过去，有的理论将我国的决定与执行机关的关系概括为“议行合一”制。笔者认为，这是不准确的。我国立法与行政、决定与执行的关系，经历了一个发展变化的过程。建国初期，中央政权机关是中央人民政府委员会，对外代表中华人民共和国，对内领导国家政权，下设政务院、军事委员会、最高法院和最高检察署。这时可以说是比较典行的“议行合一”。１９５４年宪法的规定又有所变化。在中央，全国人大设立常委会，作为它的常设机关；组织产生国务院，作为国家的行政机关。国家的立法和行政相对分开。在地方，地方各级人大不设立常委会，人民委员会既是本级人民政府，又是本级人大的常设机构。这时可以说是半“议行合一”制。１９８２年宪法作了更大的改革，在县级以上地方各级人大设立常委会，从中央到地方，决定与执行都相对分开。因此，仍然将变化了的体制概括为“议行合一”是不准确的。因为“议行合一”制的基本含义是议决和执行为同一个机关，但我国行政机关和司法机关是独立的，并不是人大及其常委会的组成部分。依笔者之见，将这种体制称为“分工负责制”更为准确。全国人大及其常委会负责行使立法权，组织产生行政机关、司法机关，并监督它们的工作；国务院的工作职责就是通过行政管理活动，执行最高国家权力机关制定的法律、通过的各项决议和决定；司法机关负责行使审判权。各个国家机关的权力都是独立的、相对固定的。

国务院作为最高国家权力机关的执行机关，并不是纯粹地执行，也享有一定的立法权和裁决权。宪法规定国务院可以制定行政法规。同时，全国人大及其常委会还授权国务院制定有关条例或者规定，如１９８５年４月第六届全国人大第三次会议决定，授权国务院在必要的时候，对于有关经济体制改革和对外开放方面的问题，在同有关的法律和全国人大及其常委会的有关决定的基本原则不相抵触的前提下，可以制定暂行的规定或者条例。又如１９８４年９月第六届全国人大常委会第九次会议决定，授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制过程中，拟定有关税收条例，以草案形式发布试行，再根据试行的经验加以修订，提请全国人大常委会审议。同时，行政机关依照法律授权，对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的民事纠纷进行裁决，主要是权属纠纷、侵权纠纷、损害赔偿纠纷的解决。我国的土地管理法、森林法、草原法、食品卫生法、专利法、药品法等都有相关规定。这反映了现代行政的一种发展趋势，即行政机关的职能已不限于传意义上的执行，已涉及到立法和司法领域。

第三，国务院是最高国家行政机关。在我国从中央到地方的行政组织体系中，国务院居于最高地位，统一领导地方各级行政机关。这种统一领导体现在：一是国务院制定颁布的决定和命令，地方各级行政机关都要执行，不得违背；二是国务院对于地方各级行政机关都享有监督权，有权撤销或者改变地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令。

《中华人民共和国宪法》第八十六条 国务院由下列人员组成：

总理，

副总理若干人，

国务委员若干人，

各部部长，

各委员会主任，

审计长，

秘书长。

国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制。

国务院的组织由法律规定。

【释义】 本条是关于国务院的组成、领导制度和组织的规定。

一、关于国务院的组成

国家机构是由担任国家机构领导职务的人履行职责体现出来的。国务院作为最高行政机关，也是如此，由总理、副总理、国务委员等组成。总理是国务院的行政首长，全面领导和主持国务院的工作，对国务院的工作承担责任。副总理是总理的副手，协助总理开展工作。

国务委员是１９８２年宪法增设的，其目的是减少副总理人数，并使国务院常务会议成为国务院的领导核心，方便讨论决定问题。国务委员相当于副总理级，受总理委托，负责某些方面的工作或者专项任务，并且可以代表国务院进行外事活动。

部长是各部的行政首长，独立主持国务院某一方面的行政工作。委员会主任是各委员会的行政首长，主持该委员会的工作。对于综合性的事务，通常设立委员会进行管理。审计长是审计署的行政首长，领导和主持审计署的工作。国务院秘书长在总理领导下，负责处理国务院的日常工作。国务院设副秘书长若干人，协助秘书长工作。国务院设立办公厅，由秘书长领导。中国人民银行在国务院中的地位，宪法没有规定。实际上，它一直是被列入国务院的组成序列，中国人民银行行长属于国务院的组成人员。

关于副总理和国务委员的职数，宪法均规定为若干人，没有作具体数量的限制。１９８２年宪法颁布以来，副总理职数一般为四人；国务委员职数一般为五人。

二、关于行政首长负责制

国务院及其组成部门是行政机关，实行行政首长负责制。国务院实行总理负责制。国务院总理对国务院工作的各项工作负全责。国务院所属各机构均要对总理负责并报告工作、服从总理领导、听从总理的指挥；在国务院各项工作的决策上，总理享有最后的决定权；在与最高国家权力机关的关系上，总理向全国人大负责并报告工作。各部、各委员会实行部长、委员会主任负责制，即各部部长、各委员会主任对本部门的工作负全责；召集和主持部务会议或者委务会议，签署上报重要请示、报告和下达命令、指示；该部门所属机构，均对部长、主任负责，服从他们的指挥。

宪法在规定国务院实行总理负责制的同时，还规定了国务院的常务会议和全体会议制度。国务院组织法进一步规定，国务院工作中的重大问题必须经常务会议或者全体会议讨论决定。那么，首长负责制和会议讨论决定是一种什么样的关系呢？如果首长和与会多数人员的意见不一致怎么办？应当说首长负责制与会议讨论决定并不矛盾，首长负责制也是建立在民主决策、科学决策的基础上的，但在首长负责制前提下的会议讨论，不同于合议制的会议决定，会议的目的主要是为首长决策提供咨询，决定问题可以不按少数服从多数的办法，而是在深入讨论、广泛听取意见的基础上，由行政首长最后作出决定权。

三、关于国务院的工作制度

国务院的组织，即国务院的组织机构、工作制度等由法律加以规定。现行规范国务院组织机构和工作制度的法律主要为国务院组织法，颁布于１９８２年。该法律中规定：国务院各部、各委员会的设立、撤销或者合并，经总理提出，由全国人大决定；在全国人大闭会期间，由全国人大常委会决定。各部设部长一人，副部长二至四人。各委员会设主任一人，副主任二至四人，委员五至十人。国务院可以根据工作需要和精简的原则，设立若干直属机构主管各项专门业务，设立若干办事机构协助总理办理专门事项。每个机构设负责人二至五人。各部、各委员会工作中的方针、政策、计划和重大行政措施，应向国务院请示报告，由国务院决定。根据法律和国务院的决定，主管部、委员会可以在本部门的权限内发布命令、指示和规章。

根据十届全国人大一次会议批准的国务院机构改革方案，除国务院办公厅外，列入国务院组成部门序列的共有２８个部、委、行、署。另设有若干直属机构、办事机构。适应国有资产管理改革的需要，还设立了一个特设机构，即国有资产监督管理委员会，负责国有资产的保值增值的监督管理工作。此外，在国务院的机构设置中，还有一些临时性机构和议事性机构，临时性机构主要负责某一阶段、某一时期的专项行政工作，这类机构一般设在与此项临时性工作有关的部门，同时抽调其他有关部门的人员组成，工作结束后即行解散。议事机构一般是研究处理涉及几个平行机构的事务，通常采取委员会的形式，议定的事项交有关部门去执行落实，本身并不直接行使行政管理职权，其办事机构通常设在某一个部门内。

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