关于地方各级人民政府性质的规定

《中华人民共和国宪法》第一百零五条 地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。

地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。

【释义】 本条是关于地方各级人民政府性质的规定。

地方各级人民政府是本级国家权力机关的执行机关，从属于地方各级国家权力机关。其任务是采取相应的措施贯彻执行本级人大及其常委会所通过和批准的本行政区域的国民经济和社会发展计划、财政预算，就政治、经济、文化等重大事项所做的决定、决议，以及所制定的地方性法规等。

地方各级人民政府就其性质来说，是地方各级国家行政机关，意味着它不同于权力机关、审判机关和检察机关。它负责和组织本行政区域内的行政工作，是整个国家行政组织体系的有机组成部分。它接受上级国家行政机关的领导，执行上级国家行政机关的决定和命令，并服从国务院的统一领导。

地方各级人民政府实行行政首长负责制。省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长是本级行政机关的首要领导人，领导本级人民政府的工作，副职是他们的助手，协助他们开展工作；各级人民政府作出的决定，发布的命令，制定的行政措施或规章以及向同级人大提出的议案等，都要由他们来签署以示负责。行政首长召集和主持政府全体会议或者常务会议讨论重大问题。在众说纷云、意见分歧或行政首长与多数成员的意见不一致时，行政首长有权依个人的分析和判断做出最后的决定。行政首长决定了的事情，下属单位和人员都必须照办，出了问题由行政首长负全部责任。

当然，首长负责制是建立在民主基础上的，绝不是封建专制主义的个人独裁和官僚主义的个人专断。按照地方组织法的规定，县级以上地方各级人民政府会议分为全体会议和常务会议。全体会议由本级人民政府全体成员组成。省级和自治州、设区的市的人民政府常务会议分别由本级人民政府正副职领导人和秘书长组成；县级不设秘书长职位，只由正职和副职领导人组成。政府工作中的重大问题，须经政府常务会议或者全体会议讨论决定。

《中华人民共和国宪法》第一百零六条 地方各级人民政府每届任期同本级人民代表大会每届任期相同。

【释义】 本条是关于地方各级人民政府任期的规定。

地方各级人民政府每届任期与本级人大每届任期相同，即省、自治区、直辖市、自治州、市、县、自治县、市辖区人民政府的任期为五年，乡、民族乡、镇人民政府的任期为三年。各级人民政府随本级人大换届而换届。

每届人民政府行使职权至新的人民政府产生为止。在人民政府每届任期内补选和新任的政府组成人员，其任期以本届政府剩余的任期为限。地方各级人民政府正职和副职可以连选连任，连任多少届，法律没有限制性的规定。

《中华人民共和国宪法》第一百零七条 县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。

乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作。

省、直辖市的人民政府决定乡、民族乡、镇的建置和区域划分。

【释义】 本条是关于地方各级人民政府职责的规定。

地方组织法根据宪法的规定，对地方各级人民政府的职权作了进一步的规定，具体为：（1）执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令；（2）领导所属各工作部门和下级人民政府的工作；（3）改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令；（4）依照法律的规定任免、培训、考核和奖惩国家行政机关工作人员；（5）执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作；（6）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（7）保护各种经济组织的合法权益；（8）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯，帮助本行政区域内各少数民族聚居的地方依照宪法和法律实行区域自治，帮助各少数民族发展政治、经济和文化的建设事业；（9）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；（10）办理上级国家行政机关交办的其他事项。

省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，还可以制定规章，实施行政管理。规章需经政府常务会议或者全体会议讨论决定，并报本级人大常委会、上级人大常委会和上级人民政府备案。

乡、民族乡、镇的人民政府的职权为：（1）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；（2）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；（3）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（4）保护各种经济组织的合法权益；（5）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；（6）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；（7）办理上级人民政府交办的其他事项。

为适应建立和完善社会主义市场经济体制的需要，地方各级人民政府的管理职权目前还在不断地调整过程中。近年来，地方各级人民政府的管理事权作了如下调整：一是为实行分税制的需要，在地方分别设立国税局和地税局，国税局直接受国家税务总局领导，地税局统一受省级地税局的领导；二是为建立统一、开放、公正的市场，维护市场秩序，防止地方保护主义，国务院先后决定将原来由地方各级人民政府分级管理的工商、技术监督部门改为由省级人民政府统一领导，即在省以下实行垂直领导；三是金融监管实行全国垂直领导，中央银行在全国设立若干大区行，负责监督所属区域的金融机构。十届全国人大一次会议对此又作了进一步改革，设立银行业监督委员会，行使原来中央银行的监督管理职权。此外，实行中央垂直管理的部门还有海关、民航、铁路等。这意味地方对这些事务没有管理权。

《中华人民共和国宪法》第一百零八条 县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。

【释义】 本条是关于县级以上地方各级人民政府与所属部门和下级人民政府关系的规定。

一、地方各级人民政府工作机构的设立

地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。省、自治区、直辖市的人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请国务院批准，并报本级人大常委会备案。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人大常委会备案。“工作需要”是指本级政府管辖的区域内某一类行政事务较为集中，有设立相应的机构统一归口管理的必要。根据工作需要的原则设置工作部门，就不一定要搞上下对口，更不能为安排和照顾干部而“因神设庙”。“精干”的原则就是要人员少，结构合理，效率高。它要求在保证工作需要的前提下做到：（1）一级政府内部的横向工作部门的数目尽量少，一个部门能完成的任务，决不设两个工作部门。（2）一个工作部门内部的纵向层次要减少到最低限度。一个层次能解决的问题决不设两个层次。（3）各工作部门的层次设置不一定完全一致。如果厅局下设处就能适应工作需要，那么就不要在处以下设科。要从实际出发，考虑层次的设置。

二、县级以上地方各级人民政府对所属工作部门和下级人民政府的领导

县级以上地方各级人民政府的工作部门，是为完成本级人民政府的职能而设置的业务管理机构，它的负责人由人民政府首长提请本级人大常委会任免。因此，县级以上地方各级人民政府所属工作部门受本级人民政府的领导，执行本级人民政府的决定、命令，其负责人应对本级人民政府负责并报告工作。

地方各级人民政府在向本级国家权力机关负责并报告工作的同时，还向上一级行政机关负责并报告工作。因此，县级以上地方各级人民政府在领导所属工作部门的同时，还领导下级人民政府的工作。

县级以上地方各级人民政府发布的决定、命令和指示，对于其所属工作部门和下级人民政府具有约束力，下级人民政府和其所属工作部门必须遵守，不得违反。上级人民政府对下级人民政府和本级人民政府对所属工作部门的不适当的决定，可以予以撤销或者改变。这是保证政令畅通和统一的一项重要措施。

三、县级以上地方各级人民政府上下级工作部门之间的关系

上级人民政府对下级人民政府实施领导，那么，上级工作部门对下级工作部门是否也可以实施领导？地方各级人民政府所属工作部门的领导体制，在理论上可以分为完整制和分离制。政府各部门仅受本级政府统一领导，被称为完整制。政府各部门分别接受相应上级主管部门的领导，被称为分离制。我国地方政府所属工作机构的领导体制经历了由完整制向分离制，由分离制到分离制与完整制相结合的过程。建国初期，省人民委员会各工作部门统一受本级人民政府领导，中央人民政府各部门与省人民委员会之间只存在业务与技术上的指导关系。1954年的地方组织法对此作了改变，规定省人民委员会各工作部门同时受国务院主管部门的领导。1979年修订的地方组织法又作了改变，地方各级人民政府工作部门接受上级人民政府主管部门的领导或者业务指导。1995年修改地方组织法，将“领导”和“业务指导”的前后位置对调，意在强调业务领导，并增加了要依照法律或者行政法规的规定。现行地方组织法规定，县级以上地方各级人民政府各工作部门在受本级人民政府统一领导时，还依照法律或者行政法规的规定，受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。也就是一部分工作部门只受上级主管部门的业务指导，这部分是多数；还有少数部门，要受上级业务部门的领导。从完善行政管理体制，明确行政责任，合理划分事权的要求来看，人民政府所属工作部门还是实行完整制比较好，便于统一组织、指挥。如果上级工作部门需要对下级工作部门进行领导，说明这项工作已超出了该级政府的管理职责，可以从该级政府的管理职责中分离出去，交由上级政府管理。

《中华人民共和国宪法》第一百零九条 县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。

【释义】 本条是关于县级以上地方各级人民政府设立审计机关的规定。

县级以上地方各级审计机关负责本行政区域内的审计工作，对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主。审计机关对本级各部门（含直属单位）和下级政府预算的执行情况和决算，以及预算外资金的管理和使用情况，进行审计监督。审计机关依法独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。任何组织和个人不得拒绝、阻碍审计人员依法执行职务，不得打击报复审计人员。审计机关的设立和独立工作，对于维护国家正常的财政经济秩序，保障国民经济健康发展，严肃财经纪律，促进廉政建设，具有重要作用。

《中华人民共和国宪法》第一百一十条 地方各级人民政府对本级人民代表大会负责并报告工作。县级以上的地方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。

地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。

【释义】 本条是关于地方各级人民政府报告工作的规定。

地方各级人大是地方各级国家权力机关，地方各级人民政府是它的执行机关，由它产生，受它监督。因此，地方各级人民政府应向本级人民代表大会负责并报告工作。报告工作的内容包括计划、预算和本级人大通过的决议、决定以及地方性法规等的执行情况，行政管理工作情况等。县级以上地方各级人民政府在本级人大闭会期间，向本级人大常委会负责并报告工作，主要是某一方面的专题报告。

我国是单一制国家，实行下级服从上级，地方服从中央的集中统一领导原则，地方各级人民政府接受双重领导，在对本级人大负责并报告工作的同时，对上一级人民政府负责并报告工作。国务院是最高国家行政机关，统一领导全国的行政工作。地方各级人民政府都必须接受国务院的领导，必须执行和贯彻执行国务院发布的行政法规、各种指示、命令和决定。这对保障国家的统一、防止分裂具有重要作用。

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