由本案析政府信息公开义务主体的界定

【案情】

孙某等六原告是某拆迁地段的六个被拆迁人。2013年4月17日，六原告向被告某区政府申请公开以下信息：（1）拆迁地段房屋拆迁许可证历次延期批准文件；（2）此次拆迁所需全部补偿安置资金发放、使用情况；（3）拆迁地段每个被拆迁人取得补偿情况及每份补偿协议；（4）裁决给各原告安置房屋的合法权属证明和产权证。被告在收到原告的申请后，未给予答复。原告遂向法院提起行政诉讼，请求法院确认被告不公开政府信息的行为违法，判决被告予以公开原告申请公开的政府信息。另法院经审理查明，原告申请公开的拆迁地段房屋拆迁许可证、历次延期批准文件和房屋拆迁安置补偿裁决均由该区建设局制作、批准和裁决。

【审理】

姜堰法院审理认为，按照《政府信息公开条例》的相关规定，政府信息是与行政机关履行行政管理职责密切相关的信息，既包括行政机关在履行职责过程中制作、加工的信息，也包括在履行职责过程中从公民、法人或其他组织中获取的信息；并且，对于政府信息公开权限的审查，一般情况下适用“谁制作谁公开，谁保存谁公开”标准，但属于被告从公民、法人或者其他组织获取并保存，而属于其他机关制作的政府信息，被告不是该政府信息公开的义务主体。本案原告向被告申请公开相关拆迁信息，因房屋拆迁管理并非是被告的法定职责，且该信息并非是被告在履行房屋拆迁管理过程中制作、获取并保存，被告不是该信息公开的义务主体。原告的诉讼请求无法律依据，不予支持。法院裁定驳回原告的起诉。

本案裁判后，当事人未上诉。

【评析】

在政府信息公开行政诉讼中，准确界定政府信息公开的义务主体，其意义就在于，一方面可以减少当事人向行政机关申请政府信息公开的随意性，避免对不同职能的行政机关乱扣公开政府信息的义务，有效地减轻行政机关“处理形形式式信息公开申请的工作负荷”（李广宇著《政府信息公开诉讼》法律出版社第69页）；另一方面可以有效地预防行政机关对政府信息公开职责相互推诿，乱踢皮球。

《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）规范的主要内容包括这样几个方面：一是申请人申请的内容是否属于政府信息的范畴？二是该政府信息是否存在？三是申请人申请公开的信息是否属于应当公开的范围？四是政府信息公开的权限，即申请人申请公开的政府信息应由哪个行政机关负责公开？法院受理政府信息公开行政案件亦应当着重从以上几个方面进行审查。对于政府信息公开义务主体的界定，司法审查主要是判断原告申请公开的政府信息是否应当由被告负责公开。

一、准确理解和把握“政府信息”的内涵

由于“政府信息”是《条例》所规范的主要内容，直接决定《条例》的适用主体，因此，政府信息公开义务主体的界定，可以通过对“政府信息”内涵的认识加以把握和判断，从而进一步明确《条例》适用的主体范围。

《条例》第二条将“政府信息”定义为，行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。理解和正确把握政府信息的内涵，可从这样几个方面进行：1、政府信息产生的主体是行政机关或法律、法规授权的组织，不包括立法机关和司法机关；2、政府信息就其性质而言是与行政机关履行行政管理职责密切相关的，其产生于行政机关履行行政管理职责过程中。与行政机关履行行政管理职责无关的，或行政机关作为民事主体进行民事活动所产生的信息不属于政府信息的范畴；3、政府信息产生的方式不仅包括行政机关在履行职责过程中制作、加工的信息，还包括在履行职责过程中从其他机关、组织、个人那里获取的信息；4、政府信息存在形式是具有一定载体，并以一定形式记录、保存的信息，包括纸质文件和其他储存介质。没有载体的口头消息、社会传闻不属于政府信息，行政机关也无法提供。

二、政府信息公开义务主体的界定

《条例》第十七条对政府信息公开权限作了规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”根据本条规定，司法审查中对政府信息公开义务主体的界定，应当遵循以下审查标准：

（一）政府信息系被告制作，或者系被告从公民、法人或者其他组织获取并保存的，被告是政府信息公开的义务主体。

由于政府信息不仅包括行政机关在履行职责过程中制作、加工的信息（如行政机关在实施行政处罚时制定的行政处罚决定书或者根据调查结果形成的统计报告等），还包括在履行职责过程中从其他机关、组织、个人那里获取的信息（如行政机关保存的商业秘密和个人隐私信息等），因此，绝大多数情况下，政府信息是由行政机关制作或者加工的，在不违反其他法律规定的前提下，行政机关作为政府信息的拥有者有权公开其制作或者加工的政府信息。除制作政府信息外，行政机关在有的情况下还直接从公民、法人或者其他组织那里采集、获取一部分政府信息而不作任何的加工处理，这些信息从本质属性上看仍然是属于公民、法人或者其他组织所有，虽然由行政机关在行政管理过程中获取并以文字、图表、声音、图像等形式保存，根据《条例》第二条的规定，这部分信息同样属于政府信息，仍然应该由保存该政府信息的行政机关负责公开。这就是政府信息公开权限的一般原则，即所谓“谁制作谁公开，谁保存谁公开”。行政诉讼中法院对政府信息公开权限的审查，应当遵循这一一般规则，适用是否由被告“制作”或“保存”的标准。

“谁制作谁公开，谁保存谁公开”原则有利于明确最初掌握某项具体政府信息的行政机关，保证公开主体的明确性，既避免行政机关相互推卸公开责任，也可以防止行政机关重复公开政府信息。同时，这项原则还有利于明确政府信息公开的审查主体和审查责任。作为某项具体政府信息的原始制作者、采集者，该行政机关比其他行政机关更加了解政府信息的内容以及相关背景资料，能够更加全面地把握权衡该政府信息是否公开，对拟公开的政府信息进行审查，防止在公开政府信息过程中泄露国家秘密、商业秘密、个人隐私，危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。

（二）原告申请公开的信息并非是被告在履行职责过程中获取并保存，被告不是该政府信息公开的义务主体。

申请人申请公开的政府信息并非是被申请信息公开的行政机关在履行职责过程中产生，与该行政机关履行法定职责无关，尽管该行政机关可能有机会获取或存有该信息，不应当由该行政机关负责公开。这是因为，政府信息的产生就其本质而言是与行政机关履行行政管理职责密切相关，具有与经济、社会管理和公共事业服务相关的特质，与被申请的行政机关履行法定职责无关所产生的政府信息，当然不应当由该行政机关负责公开。上述案例中原告向被告申请公开的都是涉案地段的相关拆迁信息，被告不是履行房屋拆迁管理法定职责的职能机关，故被告不是该政府信息公开的义务主体。

此外，行政机关以民事主体身份进行民事活动所产生的信息，因其不属于政府信息的范畴，不应当予以公开；行政机关履行内部管理职责所产生的信息是否应当公开则不能一概而论，要根据具体的案情作出符合立法意图的分类，对社会公众的权益产生实际影响的内部信息还是应当予以公开。

（三）政府信息系被告从公民、法人或者其他组织获取并保存，但属于其他行政机关制作，被告不是该政府信息公开的义务主体。

政府信息虽然应当遵循“谁制作谁公开，谁保存谁公开”的一般原则，但对于“制作”和“保存”两种来源不同的政府信息，则应当使用不同的公开权限。有的政府信息虽然是被诉行政机关从公民、法人或者其他组织获取并保存，但被诉行政机关既不是原始的制作者，又不是原始的采集者，不应由被诉行政机关负责公开，而应当由制作该政府信息的行政机关负责公开。

（四）几个行政机关联合发文产生的政府信息，所有在文件上盖章、署名的行政机关均为公开的义务主体。

这一点不难理解，几个行政机关联合发文产生的政府信息，所有在文件上盖章、署名的行政机关都是该政府信息的原始制作者，按照“谁制作谁公开”的一般原则，所有在文件上盖章、署名的行政机关均有公开的义务，申请人可以向其中任何一个行政机关申请获取该政府信息。诉讼时，原告可将文件上盖章、署名的行政机关作为共同被告，亦可选择其中某个或几个行政机关作为被告诉讼。

（五）法律法规另有特殊规定的，从其规定。

对一些特殊的政府信息行政机关在公开时，应当按照有关法律法规的特别规定执行其公开权限。一些事关国计民生、影响重大的政府信息，须经上级部门核实后，由上级行政机关统一对外发布，下级行政机关无权对外公开。例如一些突发公共安全事件信息、国家重要基础数据等政府信息。

三、被告不属于政府信息公开义务主体的裁判方式

政府信息公开行政诉讼中，界定政府信息公开义务主体易混同于对审查被告主体适格问题。由于二者审查的对象和结果直接决定了最终适用的裁决方式，对于被告不属于政府信息公开的义务主体应适用何种裁决方式，笔者在此提出与上述案例裁决结果的不同意见，并作一粗浅的分析。

表面上看，政府信息公开义务主体的确定，与被告是否适格问题的审查并无不同，但深究其理论根源，二者还是存有区别。由于某一具体的政府信息究竟为哪个行政机关制作，或由哪个行政机关保存，或申请公开的政府信息是否存在，申请人不一定掌握。这种情况下，要求原告在提起诉讼时，就准确地把被告指向制作或保存的机关，显然是一种苛求。因此，一般情况下，《条例》中所确定的政府信息公开的适用机关均具有成为政府信息公开行政诉讼的一般资格。也就是说，在政府信息公开行政诉讼中，只要具备行政主体资格、作出被诉行政行为或者在不作为的诉讼中被申请作出行政行为的行政机关，就属于“正确的被告”。对于被诉行政机关认为原告申请公开的政府信息不应当由其负责公开，因《条例》中将行政机关给予答复程序规定为羁束性程序，即对于申请公开的政府信息，无论是否决定公开，或是否应当由其负责公开，被申请的行政机关均应当作出答复；并且，《条例》第二十一条将答复的内容规定为这样几种情况：一是属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；二是不属于公开范围的，应当告知申请人并说明理由；三是不属于本机关公开或者政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息公开义务机关的，应当告知该行政机关的名称、联系方式。从上述被诉的行政机关应当予以答复的内容可以看出，对于是否存在、是否应予公开，以及是否应当由被诉行政机关负责公开的政府信息，都属于政府信息公开行政案件着重应当从实体上进行审查的内容。这是因为，政府信息公开行政行为，通常被看成是一种事实行为。对于事实行为进行裁决，当然应当适用判决的方式。

因此，对于不属于被诉行政机关负责公开政府信息的行政诉讼案件，应当适用判决驳回原告诉讼请求的裁决方式，而不应当以被告主体不适格为由裁定驳回起诉。这样，能够使判与诉相对应，直接回应原告的诉求，同时，避免原告盲目诉讼，对不属于政府信息公开义务主体的行政机关乱扣公开义务。

作者：杨京 单位：泰州市姜堰区人民法院

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