关于全国人大职权的规定

《中华人民共和国宪法》第六十二条 全国人民代表大会行使下列职权：

(一) 修改宪法；

(二) 监督宪法的实施；

(三) 制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律；

(四) 选举中华人民共和国主席、副主席；

(五) 根据中华人民共和国主席的提名，决定国务院总理的人选；根据国务院总理的提名，决定国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的人选；

(六) 选举中央军事委员会主席；根据中央军事委员会主席的提名，决定中央军事委员会其他组成人员的人选；

(七) 选举最高人民法院院长；

(八) 选举最高人民检察院检察长；

(九) 审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告；

(十) 审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告；

(十一) 改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定；

(十二) 批准省、自治区和直辖市的建置；

(十三) 决定特别行政区的设立及其制度；

(十四) 决定战争和和平的问题；

(十五) 应当由最高国家权力机关行使的其他职权。

【释义】 本条是关于全国人大职权的规定。

职权是宪法和法律赋予国家机关所承担的一定的工作职责，以及为了保证其履行职责而授予它的相应的权力。它是权力和责任的统一体，既不同于义务，也不同于权利。全国人大作为国家的最高权力机关，行使国家所有权力中最重要的权力。

一、关于修改宪法，监督宪法的实施。宪法是国家的根本大法，规定国家的根本制度，是国家的总章程，在国家政治生活中起着重要作用。因此，修改宪法应当由代表全体人民利益的机构来行使。宪法的修改，由全国人大常委会或者五分之一以上的全国人大代表提议，并由全国人大以全体代表的三分之二以上的多数通过。建国以来，修改宪法的建议历来都是由中共中央向全国人大提出的。对１９８２年宪法的三次修改都是由中共中央向全国人大常委会提出具体的修改建议，全国人大常委会采纳通过中共中央的建议后，然后向全国人大提出修正案。这种方式改变了过去直接由党中央拟定修改内容，直接交由全国人大审议通过的做法。１９９３年修改宪法，在程序上更有所发展。当时，中共中央提出的宪法修改建议，经全国人大常委会通过后，提请大会审议。在大会审议过程中，中共中央又提出了修改宪法的补充建议，而此时由常委会决定提出修宪建议已不可能，为使这一补充建议法律化，采取了由全国人大代表签名的办法。北京市等３２个代表团２３８３名代表同意这一补充建议，使之成为正式修正案的一部分。这一情况实际反映了应当如何审议宪法修正案的问题，大会应当通过什么样的程序来研究、吸收审议中提出的意见和建议的问题。

制定一部好的宪法十分重要，但使制定的宪法得以全面实施更为重要。世界各国对监督宪法的实施都十分重视，其做法大体有三种：一是成立专门的独立的宪法监督机构，负责解释宪法、处理宪法诉讼和争议。如法国成立有宪法委员会，德国成立有宪法法院。二是由最高司法机关负责宪法的监督实施，如美国、英国等普通法国家即是如此。最高司法机关解释宪法，审理各种宪法诉讼。三是由议会负责监督宪法的实施。原苏联东欧国家即是如此。我国实行由国家最高权力机关负责监督宪法实施的制度。全国人大监督宪法的实施，其好处在于权威性高，有利于平息各种宪法争议。其不利之处在于全国人大一年只举行一次会议，而且会期短、议程多、人数多，开展经常性的监督不容易。因此还必须赋予常委会以宪法监督的职责。１９８２年宪法颁布以来，全国人大还没有处理过宪法争议或者违宪案例。这是不是说宪法实施得特别好，而没有发生违反宪法的事例呢？显然不是如此。宪法的实施并不尽如人意。出现这种情况的根本原因在于，在现行体制下，用宪法机制解决问题的迫切性还没有显现出来或者说还有其他的替代方法，我们也不习惯于用宪法机制去解决问题。宪法和法律机制解决问题的特点在于，事先设定程序并且固定化，矛盾和争议公开化，遇有争议，按事先设定的程序去解决，以最后的结果为准。现实的情况是，中国共产党的集中统一领导，使得通过内部协商和沟通，就可以解决各种问题，产生不了用宪法机制解决问题的必要性。对于完善违宪审查机制，实践中提出了一些意见和建议，主要集中在建立违宪审查的专门机构、明确违宪构成的标准和条件，规范违宪审查程序等，这些还有待于在宪政实践中逐步发展。

二、关于立法权。全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。关于什么是基本法律，如前所述，这是我国宪政实践和立法实践还没有完全解决的一个问题。应当说，对基本法规定一个标准并不困难，难点在于确定这样一个标准后，具体实施起来有一定的困难。因为全国人大每年只举行一次会议，并且会期很短，难以保障所有符合基本法标准的法案都提交全国人大审议。正是基于此种考虑，在全国人大制定立法法时，尽管一些同志主张明确基本法与一般法律的界线，但立法法还是沿用了宪法的规定，保持了一定的模糊性。全国人大制定基本法律，但并不仅限于基本法律，基于其最高国家权力机关的性质，对于基本法律以外的法律也是有权制定的。全国人大制定法律的程序包括法律案的提出、法律案的审议、法律案的表决和法律案的公布四个环节。有权向全国人大提出法律案的主体包括二类：一类是国家机关，即全国人大常委会、全国人大专门委员会、国务院、中央军委、最高人民法院和最人民检察院；另一类是一个代表团或者三十名以上代表联名。从立法实践来看，全国人大审议的法律案，一般先向全国人大常委会提出，经常委会审议修改之后，再决定提请全国人大会议审议。法律案的审议实行代表审议与专门委员会审议相结合，法律委员会审议与相关专门委员会审议相结合，由法律委员会实行统一审议的制度。即法律案最后的修改文本和建议表决稿由法律委员会向大会主席团提出。法律案的表决以全体代表的过半数通过。法律案通过后，由国家主席签署公布。

三、关于选举和决定任命权。国家最高行政机关、军事机关、审判机关和检察机关由全国人大产生，表现在人事安排上，全国人大选举和决定任免中央国家机关的领导人员。如选举国家主席，根据国家主席的提名，决定国务院总理的人选；根据国务院总理的提名，决定国务院其他组成人员的人选。全国人大选举国家机关领导人员，候选人由大会主席团提名，主席团根据中国共产党中央委员会的建议提名。候选人交由各代表团酝酿讨论后，由代表无记名投票选举，以全体代表的过半数当选。全国人大确定国家领导职务人选的方式，一种是选举，一种是决定人选。其区别在于：选举时，候选人由大会提出；决定人选时，其人选只能由特定的主体提出；对于代表来说，选举时可以投赞成票、反对票或者弃权票，还可以另选他人。而决定人选时，则不能另选他人。在全国大的选举中，有两个问题需要研究：一是全国人大选举国家机关领导职务时，是否可以实行差额选举？宪法对此并无限制性的规定。实际情况是，全国人大选举全国人大常委会委员，实行差额选举，差额比例通常为５％；选举产生其他职务实行等额选举。二是代表是否可以提出候选人。在地方国家机关领导人员的选举中，一定数量的代表联名可以提出候选人；在全国人大的选举中，有关法律则没有赋予全国人大代表联名提出候选人的权利。

四、关于审查批准国民经济和社会发展计划、国家预算。国民经济和社会发展计划是国家对未来一段时间经济和社会发展的安排和布置，它包括年度计划、五年计划和十年规划。这些计划（规划）一旦经全国人大审查批准，就具有了约束力，行政机关应当予以执行。全国人大审查和批准国民经济和社会发展计划，包括两项内容：一是审查和批准下一年度（或今后五年或十年）的计划和有关这个计划的报告；二是审查和批准关于上一年度（或前五年或十年）计划执行情况的报告。随着社会主义市场经济体制的建立和发展，对于全国人大要不要审查批准国民经济和社会发展计划，一些同志提出了不同意见，认为计划报告是计划经济的产物。随着市场经济体制的建立，国民经济计划的成分越来越少，在人大会议上作计划报告的必要性已经不复存在，建议取消计划报告。的确，在市场经济的条件下，计划的约束力在淡化，审查和批准计划的必要性也在淡化。

审查和批准国家的预算，也是两个方面：一是审查和批准本年度的国家预算，二是审查和批准上一年度国家预算的执行情况。国家预算通常是指整个国家的预算，包括了中央和地方的预算。我国财政税收体制改革后，中央和地方实行分税制，中央和地方的预算是分开的，由全国人大审查和批准包括地方在内的国家预算，执行起来有困难，并且下级预算也没有必要由上一级人大重复审批。１９９４年３月全国人大制定的预算法对这个问题作了调整，即全国人大审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况；批准中央预算和中央预算执行情况的报告。这样调整，有利于加强对预算的监督管理。预算审查和批准中还有另外一个问题，即预算年度与人大会期不一致的问题。我国的预算年度自公历１月１日起，至１２月３１日止，而全国人大会议一般在三月份举行。六届全国人大以来，全国人大的会期不断往前提，但再往前提已经很困难了，现在通常是每年的3月5日。这就是说在全国人大批准预算时，预算年度已过去近三个月。对此预算法规定，在预算年度开始后，预算草案还没有被批准的，本级人民政府可以先按照上一年同期的预算支出数额安排支出；预算经本级人大批准后，按照批准的预算执行。

无论是审查批准计划，还是审查批准预算，都有一个审查效果的问题。由于计划、预算的专业性强、内容复杂，在短期内研究清楚很困难。而全国人大会议人数多、会期短、内容多，审查计划、预算不可能占用太多的时间。那么，如何来解决这种矛盾，提高审查的效果，实实在在的行使好计划、预算的审查批准权呢？实践中曾提出进行重点审查的办法，即对最主要的项目指标进行审查。这个办法能缓解一下审查中的矛盾，但并不能根本解决问题，并且这种办法本身也有缺陷，因为不了解全面，难以把握重点。在现行体制下，人大要较好地行使计划、预算的审查批准权，比较好的选择方案是将审查时间提前，也就是先由常委会进行一道审查，把有关问题研究清楚，然后再交由大会进行审查。在全国人大的立法中，全国人大审议通过的法律，先由常委会进行审议，然后再向大会提出，为大会提供了比较好的审议基础，保证了立法质量。如果计划、预算的审查作出如此改革，必将大大提高审查效果。

五、关于决定国家生活中的重大事项，包括批准省级建置，决定特别行政区的设立及其制度，决定战争和和平问题。省、自治区和直辖市是我国的第一级行政区划单位，直接受中央的领导。这一级行政区划的变动，关系到中央和地方、地方和地方之间的相互利益，涉及中央对地方的管理，因此省一级的建置需由全国人大决定。改革开放以来，全国人大先后增设了海南省和重庆直辖市。为了解决香港、澳门和台湾问题，中国领导人创造性的提出了“一国两制”的伟大构想，即设立特别行政区，在特别行政区实行不同于内地的制度。根据这一伟大构想，全国人大先后制定了香港、澳门特别行政区基本法，设立了香港、澳门特别行政区，实现了香港和澳门的顺利回归。战争与和平问题是政治的最高形式，其一是决定是否与某一国或某一国家集团宣战，包括两种情况：一是遇到国家遭受武装侵犯的情况；二是必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况。其二是决定是否与交战国达成协议，双方停战，结束战争。战争与和平问题，对国家的生存与发展生死攸关，需要由最高国家权力机关来决定。

六、关于监督权。全国人大是最高国家权力机关，享有最高监督权。虽然本条只规定了全国人大对全国人大常委会的监督，但并不影响全国人大对国家行政机关、审判机关和检察机关的监督。按照惯例，全国人大每年举行例会，都要听取和审议国务院、最高人民法院和最高人民检察的工作报告，对工作报告的表决，实际意味着对他们的信任投票，它具有非常广泛的监督意义。

七、其他应当由全国人大行使的职权。这是一项兜底条款。上述列举的职权是有限的，制宪者为了确保最高国家权力由最高国家权力机关行使，作出此项规定。此项规定表明了全国人大的权力不是上述有限的几项职权。何谓“应当由”？应当是根据事项的性质来确定，以客观标准作为判断依据。凡是具有创制性、全局性、根本性的事项，属于应当由最国国家权力机关行使的职权。

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